规划“十五五”的社会政策，十分有必要反思现行政策的基本逻辑和总体框架，以便于进行总体性的把握和调整。

应当看到，现行的社会政策，既不是上个世纪五十年代中期逐步确立起来的计划经济模式，也不是欧洲的高福利模式，更不是美国的社会保障模式。但在一定程度上，则可以说，也都有这三类模式的某些要素。

这里的主要原因在于，我国的社会政策，客观上经历了三个阶段的发展。

第一个阶段，曾经全面学习苏联的计划经济体制，尽管经济发展水平相当低，但教育免费、医疗免费、住房由国家分配。这个时期，实行广泛的单位所有制，每个人都属于“单位人”；单位建立起幼儿园和托儿所，也是基本免费；鳏寡孤独，则由政府办的各类社会福利机构养护，同时又建立起农村的五保户制度，自然灾害救助制度等。当然，由于生产力相当落后，广大农村人口解决不了温饱问题。

随着农村包产到户和城市国有企业改革，新的社会政策开始探索。于是进入第二个阶段，上个世纪九十年代中期前后，教育、医疗、住房开始市场化改革。当时的理念是“单位不能办社会”，政策的导向是效率优先、兼顾公平。各类单位办的幼儿园、托儿所几乎全部转制为民办甚至关闭。即使国有企业三千万左右的下岗职工，也希望主要通过再就业的培训进入市场来消化。

这一政策的积极效果是显而易见的。尤其是我国加入世贸组织之后，伴随着多个领域的系统改革，经济发展的成就举世瞩目，在十多年之中，就成为世界第二大经济体。

但是，也要看到，教育、医疗、住房的市场化改革不到十年，相应的社会矛盾迅速凸显。最为直接的挑战就是，国有企业的几千万下岗职工通过每年上百亿元的财政投入再就业培训进入市场的渠道不畅，基本生活面临困难。于是社会政策进入第三阶段，政府开始逐步承担起居民基本生活的保障责任。

社会政策的调整从最低生活保障制度的建立开始。2001年底，全国民政系统迅速行动，在半年左右的时间内将2300万以上，以下岗职工为主体的城镇生活困难人口全部纳入低保从而实现应保尽保，多项矛盾迅速得到化解；2002年中央财政在城市低保的投入为46亿元。这一行动，客观上开启了社会政策的新阶段。自那以后，新农合、城乡医疗救助、五保制度、自然灾害救助制度、九年义务教育制度、高龄津贴制度、孤儿基本生活保障制度、新农保与多项社会保险制度、农村危房改造制度、经济适用房制度、残疾人两项补贴制度等，在十多年内全面确立。所有这些，相当大程度实际是对教育、医疗、住房全面市场化改革的调整。

这样的历史逻辑，客观上也反映出最为基本的社会逻辑，那就是，从中国社会各类困难群众的紧迫需要出发，借鉴国际经验，来建立起中国式的社会政策框架。

在充分肯定中国式社会政策成就的同时，也要看到，教育、医疗、住房的市场化改革逻辑还有很强的影响力，多项社会政策建立于经济水平只有人均GDP1000多美元的基础之上，标准普遍偏低，惠及的群体更多地是经济困难人口，普惠型的福利如残疾人的两项补贴、高龄津贴等许多地方每人每月只有几十元钱。更为突出的矛盾在于，全社会已经养成一种惯性思维：不是经济困难人口，就不能施予援助。甚至慈善关爱，也要彻查关爱对象的经济收入。有的地方，甚至将经济困难人口的核查行为纳入到政纪国法之中，如果核查困难人口收入稍微不准，有关人员就会受到政纪处分，而漏掉的保障对象，则无人追究责任。宁可漏保，不可错保！这种现象，其实是社会政策管理的“内卷”，需要特别警惕！

现在，随着人均一万美元GDP的水平达到多年，当前社会政策日益呈现出发展型的特质，“十五五”的规划，显然就需要进行调整。对过去社会政策市场化改革形成的惯性，确实需要深入反思！

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作者：王振耀

文章来源：中国公益研究院