2025年1月，中共中央 国务院《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）对外发布，这是我国首个以党中央、国务院名义对养老服务工作进行体系化制度设计的纲领性政策文件，是紧抓积极应对人口老龄化国家战略的窗口机遇期，构建适合我国国情养老服务体系的重要举措，具有重大而深远的意义。《意见》定位在“深化改革发展”上，集中破除养老服务发展中遇到的体制机制性问题，对养老服务发展的格局、体系、网络、机制等进行全方位安排，在多个方面实现改革突破。

一、将养老服务工作纳入各级党委和政府重要职责

在《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中，明确了“坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，强化各级政府落实规划的主体责任，将应对人口老龄化有关工作纳入政府工作议事日程和目标责任考核内容。”一些地方建立了 “五级书记抓养老、全省工作一盘棋”的工作机制，全面部署养老服务工作。而此次《意见》从中央文件层面，将养老服务工作从应对人口老龄化的战略举措中单独拿出来，明确将养老服务工作纳入各级党委和政府的重要职责，将养老服务体系建设纳入经济社会发展规划和重要议事日程，体现了党和国家对养老服务工作的高度重视，以及养老服务工作在积极应对人口老龄化国家战略举措中的重要地位。在接下来的地方党委和政府工作中，养老服务改革发展将会进一步推进落实。

二、明确强化失能老年人为重点的基本养老服务

失能老年人是养老服务的重点人群，失能老年人照护服务是养老服务工作的重中之重。《意见》明确指出，强化失能老年人为重点的基本养老服务，凸显了失能老年人照护的基础性。在居家服务方面，将探索建设具有连续、稳定、专业服务功能的家庭养老床位，专为居家失能老年人服务，开展老年人家庭成员照护技能培训。在社区层面则致力于增强专业照护、日间照料、康复护理、上门服务等能力。在机构服务方面，将加强残疾、失能老年人照护服务，着力增加护理型床位供给，引导养老机构积极收住失能老年人，发展长期照护和认知障碍老年人照护服务。这意味着，围绕失能老年人照护，将综合各种要素和形态，增加相关服务供给。

三、在养老服务发展格局中突出社区的依托作用

根据《2024年中国民政统计年鉴》数据，截至2023年末，在我国2.97亿老年人中，有223.5万老年人生活在各类养老机构、29.5万老年人通过各类社区养老服务机构和设施解决全托需求。可以看到，99%的老年人选择居家养老，居家的老年人日常生活在各种类型的城乡社区。此次《意见》明确强化社区养老依托作用：一是加强社区层面的专业服务体系建设，培育社区养老服务机构，提升专业服务能力；二是加强社区治理，促进社区层面的养老服务供需对接和老年人社会参与。例如，《意见》中明确“村（社区）两委要把服务老年人作为重要职责，掌握辖区内老年人情况和服务需求，协助开展养老服务”、“构建基层党组织领导，基层群众性自治组织统筹协调，社会组织、社会工作者、志愿者等力量参与的社会支持养老服务格局”。实践中，一些地方已经出现了社区主导下的“单位社区智慧养老服务联合体”、“一老一小”友好社区、“五社联动”等创新模式和做法。

四、明确养老机构的专业支撑作用和分类改革

养老机构是专业养老服务资源最为集中的场所，有专业的人才队伍、设施和管理，在养老服务体系中具有专业支撑作用。随着社会力量的发展，我国养老机构已经从以传统的敬老院和社会福利院等公办养老机构为主，转变成社会力量发挥主体作用，企业类型和民办非企业单位类型的养老机构逐渐增多。在功能定位上，《意见》强调养老机构的长期照护能力，增加护理型床位，并首次从老年人的经济负担能力角度，将养老机构划分出兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三种类型，引导各类养老机构找准定位，完善供给结构。

五、打破养老服务关键环节中的部门条块分割

养老服务工作涉及多个部门和机构的协同合作。以老年人能力评估为例，对老年人的能力进行全面、准确的评估，是老年人享受相关政策和服务的依据和先决条件。近年来，民政、卫健、医保等部门分别从养老服务、医疗护理、长期护理保险的需要，开发了不同类型的评估标准。例如，在老年人能力评定方面，主要有民政部牵头制定的国家标准《老年人能力评估规范》（GB/T 42195-2022），国家卫健委制定的《老年人能力评估标准表（试行）》，以及国家医保局制定的《长期护理失能等级评估标准（试行）》。从老年人的视角出发，要求同时符合上述政策的对象分别参与评估，不仅会给老年人带来诸多不便，也会导致资源的重复使用和浪费，影响了评估的效率和准确性。此次《意见》提出“完善老年人能力综合评估制度，评估结果全国范围互认、有关部门按需使用。” 这将打破部门之间的条块分割，促进政策衔接和服务优化。

六、首次在中央文件中实现养老服务和残疾人照护衔接上的突破

随着残疾人家庭的老龄化，“老年父母+残疾子女”的特殊照护需求也日益突出。在原有的政策上，养老机构主要解决老年人的养老服务问题，且多数不具备提供残疾人照护服务的能力。此次《意见》提出，将探索“老年父母+残疾子女”家庭共同入住养老机构或其他照护机构，支持有能力的养老机构收住重度残疾人。这是首次在中央文件中明确“老”与“残”照护服务政策的衔接。在地方探索上，北京坚持老残儿一体化的福利体系设计，60岁以下重度残疾人可以到养老机构托养照护，并鼓励残疾人托养所与养老机构和设施合并设置。上海推动在养老机构中设置 “老养残照护单元”试点工作，为“老养残家庭”提供兼顾老年人和残疾人子女不同需求的机构照护服务。随着《意见》的发布以及后续相关配套政策的出台，未来将会引导一批养老机构扩大残疾人照护服务供给。

七、加快补齐农村养老服务短板

2024年6月，民政部等22个部门联合印发的《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，成为首个在国家层面专门对发展农村养老服务作出总体性、系统性部署的文件。《意见》从党中央、国务院的高度，进一步提出“加快补齐农村养老服务短板”，并从战略、设施、服务项目、岗位设置、城乡协作等方面提出明细要求。近年来，养老服务成熟的模式主要在城市，但农村养老服务与城市有诸多不同，不能简单照搬。《意见》还特别在财政支持政策中明确“开展县域养老服务体系创新试点，支持试点地区优化资源配置。”在县域养老服务体系的打造中，既要用好专业养老服务资源的优势，同时又注重符合农村特点的互助等形式。

八、明确提出区域养老服务一体化的发展要求

区域协调发展是国家的重大战略。近年来，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等区域都在不同程度上推动养老服务的一体化，从政府协议框架、政策对接、标准互通、行业联盟、研讨交流等多个方面开展实务推动。《意见》提出，完善养老服务补贴异地结算、服务资源对接等机制，推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等养老服务一体化等举措。这将进一步推动区域养老政策衔接和资源对接，加快一体化步伐。

本文作者：成绯绯   北京师范大学中国公益研究院助理院长兼养老研究中心主任

原文刊载于《中国民政》 2025年1月下刊。转载请注明来源和作者。