导读： 

党的二十大报告强调，“全面发展协商民主。统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。”

中国基金会发展论坛（中文简称“基金会论坛”，英文简称“CFF”）秘书处策划了“社会组织协商”系列专访（点击此处订阅本专题>>>），近期，我院执行院长徐晓新就“社会组织协商”接受基金会发展论坛的专访。他认为，相对而言，社会组织可以提供更具广泛性和基层性的渠道，为实现广泛多层制度化的协商民主提供更多可能。在协商民主的过程中，有望能更充分地关注到不同群体，特别是少数受损者的利益，从而实现一种“更好的”分配。现将专访内容发布如下，以飨读者。

徐晓新

北京师范大学政府管理学院副教授

中国公益研究院执行院长

CFF：您曾有7年的产业咨询工作经验，缘何选择进入社会政策学界？从何时开始接触公益慈善领域？

徐晓新：

这要从我的大学时代的一些见闻和思考说起。我本科专业是机械工程，在上海等地的制造业工厂实习时发现，企业发展中面临的许多问题，其实不仅仅是工程和技术问题，很多都和管理息息相关。恰好彼时清华大学成立了21世纪发展研究院，关注教育、科技和产业发展等宏观政策问题，这让我很心动。于是，研究生我没有继续按部就班地留在清华机械工程系读，而是选择去21世纪发展研究院，专业是管理科学与工程。

硕士研究生阶段，我主要做软件产业政策研究，核心关注是如何通过制定更好的政策推动中国软件产业发展。那三年，我做了几十家软件企业的深度访谈，了解他们的发展历史和面临的问题。这样做的逻辑是，产业的发展依赖于企业的成长，而企业成长中遇到的一些问题是难以靠自身解决的，好的政策就应该在这些点上发力，支持企业突破这些问题；当一个个微观的企业发展起来，整个产业也就繁荣了。

硕士毕业后，我顺理成章地进入了咨询公司，面向软件和IT服务业提供管理咨询服务。而后自己又管理运营过咨询机构和科技公司。特别是运营企业时，我发现了更多非常感兴趣的，与政府和社会相关的宏观问题，我萌生了一个很多人看来也许有点儿荒唐的想法，就是读个博士，在闲暇时读读书，探寻这些社会问题的答案。当时的北师大社会发展与公共政策学院是国内最具国际视野和影响力的社会政策研究重镇，因此我选择来这里师从张秀兰教授和高世楫教授读博士。读博士的过程中，我重新发现了社会和政策研究之美，把原来计划三年的博士读成了五年，把学术研究这一业余爱好变成了后半生的职业。

我教书和研究的主要方向是政策过程和社会政策，其中自然而然地涉及到公益慈善和非营利组织/社会组织发展。一般说来，一个社会政策有5个要素，首先是政策目标，也就是屋顶图的屋顶；另外还有福利内容（提供什么福利和服务）、福利资格（把服务和福利提供给谁，或者说如何界定福利对象）、递送体系（谁来提供福利和服务，如何管理）、筹资组合（资金来源于哪儿，不同渠道的资金如何组合），这构成了屋顶图的四个支柱。

屋顶图的四个支柱中，有两个支柱与社会组织和慈善公益密切相关，一个是递送体系，一个是筹资组合。在递送体系中，社会组织相对于政府部门、事业单位和市场主体，有什么样的独特竞争优势？更适合递送什么样的服务？在筹资组合中，慈善公益是否具有独特的价值？慈善公益更适合为什么样的服务对象和服务内容来提供资金？这些资金是否可以用财政资金和用户付费来替代？

从某种意义上讲，我是从社会政策和社会福利体系发展的宏观视角去看慈善公益和社会组织，而不是一开始就以社会组织和慈善公益作为研究对象。这种视角加之管理咨询这第一份工作对我思维方式的塑造，我会更关注社会组织是否提供了超越其他主体的独特价值，更关心筹资和服务递送的成本与效率这些偏经济性的指标，而不是单纯地从价值或道德来判断。

CFF：不同学科及实践者对协商民主有着不同的视角。作为公共政策研究者，您如何理解我国为什么要提出“社会主义协商民主”概念？

徐晓新：

从我作为一个公共政策研究者的角度看，社会主义协商民主是一种具有中国特色的民主模式和共识机制。在一个多元化的现代社会中，不同群体会有不同的利益诉求。面对这些差异化的利益诉求，我们如何谋求基本共识，实现社会公平？这是一个非常大的挑战。

人类社会发明了很多机制来谋求共识。比如说投票就是一种使用非常广泛、倍受欢迎的共识机制，但它也有内在的缺陷。比如说当一个决策使多数人受益而成本由少数人承担时，按照少数服从多数的投票规则，这样的决策自然很容易通过；但做出这样的决策并不一定意味着公平，很可能是多数人对少数人的剥夺，往大了说，可能是多数人的暴政。更进一步讲，阿罗不可能定理（注：该定理由经济学家‌肯尼斯·约瑟夫·阿罗在1951年提出。核心观点是，在存在多种备选方案的情况下，如果社会成员有不同的偏好，那么在‌民主制度下不可能得到令所有人都满意的结果。源自百度百科）已经非常明确地告诉我们，在某些情况下，通过民主投票的方式，并不能形成一致的、合理的社会决策。

因此，我们需要投票民主以外的民主方式和共识机制，而协商民主就是一种正在发挥作用并有望发挥更大作用的民主方式。协商民主让不同群体可以有更多的机会去平等表达，相互讨论和理解对方的利益诉求，促成换位思考并达成共识。从社会政策的角度讲，在协商民主的过程中，有望能更充分地关注到不同群体，特别是少数受损者的利益，从而实现一种“更好的”分配。

CFF：自2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，“探索开展社会组织协商”被纳入顶层设计议程。相比人大、政协等协商渠道，您如何理解“社会组织协商”在社会主义协商民主体系中的角色和价值？

徐晓新：

实现广泛多层制度化的协商民主，意味着我们要构建更加多元的协商渠道，让每一个主体都有机会去参与和表达。每一种协商民主渠道在参与主体和协商事项等方面其实都会有所差异。政党、人大、政协等都提供了不同群体参与协商的渠道，例如党派协商的参与主体主要是民主党派，而每一个民主党派有其所代表的主要社会群体；人大协商覆盖面上具有广泛性、但协商的事项可能主要是在立法、重大决策和影响人民实际利益的重大问题方面。

相对而言，社会组织可以提供更具广泛性和基层性的渠道，为实现广泛多层制度化的协商民主提供更多可能。在其他协商渠道里面缺少充分表达和参与的一些主体，可以经由社会组织参与到协商民主体系中，让他们被听到，被看到，被关注。同时，社会组织往往有自己专注的领域，比如说生态环境、未成年人保护等，因此可以在一些专业问题的协商上发挥重要作用。

谈到与人大、政协等协商渠道并列的“社会组织协商”，我认为严格意义上是指以社会组织为平台所开展的协商工作。不同的群体可以在社会组织的平台上进行协商，解决局部的公共性问题，比如社区的一些公共事务、在一定范围内特定主题的冲突。比如说企业和当地居民之间的冲突、环境污染问题等一系列问题，都可以通过社会组织这样的平台来进行意见的表达和沟通，在表达的基础上可能会达成某种共识。

从更宏观的角度，社会组织协商不仅有平台作用，还有桥梁作用。社会组织不止自己作为平台中进行协商和谋求共识，也可以基于前期协商中的信息采集与处理，作为一种参与主体，进入到人大、政协等等其他协商渠道中，发挥自身的影响力和作用。一些主体在其他协商渠道中可能参与和表达的机会不足，但通过社会组织的桥梁作用，这些主体可以被链接到更广泛的协商平台中，典型的是社会组织在组织协商、汇聚意见的基础上参与到立法和政策的倡导中去。

因此，社会组织协商，在微观上是一种渠道或平台；而从更宏观的层面考量，则是桥梁和纽带。而这种链接作用可能是很多其他的协商路径、渠道所不具备的，这是社会组织的结构性优势。基于这种结构性优势，社会组织有望在广泛多层制度化的协商民主体系发展中扮演不可或缺的重要角色。

CFF：过往几十年中，一些行业的社会组织积极进行立法与政策倡导，如社会保障、生态环境、控烟等。就您观察，这些以推动立法和政策改革为目标的协商有何特点？

徐晓新：

社会组织在立法和政策中的参与更多是发生在与公众利益密切相关的领域。比如说在生态环境等领域中，利益主体和参与主体都是高度多元化的，甚至不同主体在利益上具有尖锐的冲突，这需要更有效的协商机制，广泛地进行意见表达和收集，在充分表达的基础上形成共识。

研究表明，同一个国家内不同领域政策的议程设置和决策过程也具有不同的模式。因此，不同政策领域中社会组织参与政策倡导的深度和角色会有所差异。在一些领域（比如说在控烟政策倡导中），有实证研究表明，具有官方背景的社会组织因其结构性位置——一只脚链接着政府，另一只脚链接着社会，具有汇集社会意见进而将意见传递给决策部门的优势，在相关立法和政策制定中发挥了重要作用；而在生态环境保护和弱势群体保护等领域中，一些政策议程设置则带有由社会率先发起的特点，焦点事件吸引了公众广泛关注，形成了推动政府政策变革的外部压力，此时具有专业优势和社会动员能力的社会组织可以在其中会发挥重要的作用。

协商民主为社会组织的政策参与提供了更多空间和可能，不同类型的社会组织都可以发挥自己的作用。一些社会组织在专业性、社会动员和收集民意上有优势；一些有学者深度参与或具有政策研究背景的社会组织则擅长将社会意见转化为政策建议；具有官方背景的社会组织可能更熟悉立法和政策的话语体系，同时具有社会关系网络优势，发挥了链接政府和社会组织的枢纽功能。具有不同资源和能力优势的社会组织都行动起来，挖掘和汇集社会意见，层层翻译和传递，共同将协商民主的优势落到实处。

CFF：随着我国社会治理理念的转型和服务多样化需求的涌现，直接提供社会服务的非营利性组织和企业数量高速增长，一些基金会（慈善组织）也选择直接参与社会福利事业。社会组织参与提供社会服务有怎样的特点？

徐晓新：

社会服务市场在现代化进程中是持续增长的。财富增长、专业分工和人们对美好生活的追求带来了更多服务性的需求；同时，家庭规模、结构和稳定性的变化，也让传统上主要由家庭提供的养老、抚幼等功能越来越多地“转交”给社会。如此种种因素，催生了广阔的社会服务市场。

在广阔的社会服务市场中，社会需求以及相应的服务内容都是多样化的。各行各业的差异性就决定了不同行业中有更契合的组织形态来递送服务，企业或社会组织都不会一统天下。从社会服务递送的角度来看，除了各个国家特定的制度、文化和社会因素，服务递送主体和递送结构，很大程度上受到服务对象和服务内容属性的影响。

有些社会服务内容在性质上涉及到对人身自由等基本权利的限制，那么这种服务一般只能由政府来直接递送，或在政府严格控制下由其他机构来递送，例如针对戒毒人员的服务，这是社会服务谱系中的一极。

而社会服务谱系中的另一极，则是可以由市场来提供的服务。一些服务（例如针对中高收入群体的家政等服务）的目标对象对服务有很强的付费能力，也有充分的能力去鉴别服务质量，且服务本身不会对其造成伤害，这类服务完全可以通过市场机制来提供，市场运行中的价格识别和服务保障机制可以有效地让更多主体和资源参与到社会服务。

当然，更多的社会服务是在这两极中间。当服务对象在认知上或者在行动上是受到一定限制，而服务质量的标准化水平又受限时（例如针对失智老人的社区居家养老服务），由营利性市场主体来提供服务过程监管的难度比较大，此时具有更强的道德和社会价值追求的社会组织就可以更多发挥作用。对于需要较高的信任以及相对小众难以规模化的社会服务需求，单靠市场机制可能难以提供充分有效的服务，社会组织包括社区社会组织可以发挥接近服务对象的优势，实现较低成本的服务递送。

在资源筹集上，基于不同服务对象和所需的不同服务内容，财政资金、社会保险、市场（用户付费和商业保险）、社会捐赠及其他资源会形成不同的筹资组合，共同发挥作用。面向广大人民群众提供的最基本的服务，由财政支付更为合适，也就是基本公共服务。而针对少数特殊群体，却单个案例又需要很大笔支出的服务，如罕见病，很难由财政来承担，医保等社会保险也无法完全保障，那就意味着商业保险和社会捐赠资金要发挥其作用。

CFF：我们谈到了做倡导的社会组织，也谈到了做服务的社会组织。您如何看待这两类组织的关系？

徐晓新：

在社会中，总会有一些人、一些机构是以对公共性和社会价值的追求为使命，基于这种共同追求而构成了大家所称公益部门，或者往大了说是社会部门，但大家可以选择不同的路径来实现社会目标。简单地讲，一种是贡献了人们去实现美好生活过程中间所需要的那些有形物品和无形服务，让那些原本没有机会或者没有能力去通过市场来获得这些物品和服务的社会群体的生活变得更美好；另一种是以促进表达、平等、权利、和谐等为使命，去构建一种更好的发展机制、更好的社会关系。

这两条路都很重要，但在特定的时间内，可能会存在某一种较另一种更受关注的情形。改革开放40多年来，我国的社会组织总体上是在不断发展壮大的。具体到两类社会组织，有时可能是做倡导和动员的社会组织发展得快一些，有时可能是反过来，递送服务和福利的社会组织发展得快一些。这种相对的快与慢变化，一方面固然跟宏观环境有关，但我觉得更直接的是与支撑社会组织发展的社会资源的变化相关。

当社会组织处于发展初期或面临生存压力时，获得资源的难易程度会决定或者至少影响它的组织战略和策略路径选择。当下的筹资环境中，社会组织的资源主要来自于国内，特别是很多中小型的组织依赖于互联网公众筹款或是政府购买社会组织服务的财政资金，直接递送服务，改变特定群体状态的社会组织会更容易筹集到发展所需的资金，而做倡导的社会组织在面向公众筹资上可能就面临更大的挑战。

近年来，业界在讨论社会组织发展时经常会提到做动员和倡导的社会组织显得更少了，但人们在讨论中可能过于强调了宏观环境变化带来的影响，而低估了资金来源和筹资模式变化对社会组织发展的影响。比如说，在线捐赠的快速兴起是近十多年来特别值得关注的现象，但一般公众通过互联网平台的捐赠似乎对更具象的个体的痛苦更为关注，而对倡导等宏观议题关注度不高。一个健康成熟的慈善公益生态应该是资源提供方、资源运作方和政府等利益相关方的良性互动。

因此，与社会组织发展相关联的一个重要议题是关于捐赠人的研究和倡导：深入研究不同类型的捐赠者的动机和行为，进而通过有效的捐赠人服务去建立捐赠人和社会组织对社会议题的共识，共同创造社会价值。这也是最近我比较关注的研究议题。

CFF：党的二十大报告提出“全面发展协商民主”，“健全各种制度化协商平台”。与其他六大协商渠道相比，社会组织协商的渠道和路径当前仍在探索中，中央尚无相关制度或具体政策安排，更多是社会组织主动或受邀参与其他渠道的协商。您对未来实务界进一步探索社会组织协商有何意见建议？

徐晓新：

社会组织被作为与人大、政协等并列的渠道和平台纳入到协商民主体系中，这体现了党和国家在宏观战略上对社会组织协商价值的认可，赋予了社会组织开展民主协商活动的合法性。这为社会组织参与政策倡导和民主协商提供了广阔空间。但需要指出的是，社会组织如何以这种合法性为基础去积极行动，在行动中彰显社会组织协商的独特价值，再形成更完善的制度机制，这些都还需要在实践中不断探索。

中国公共政策制定的突出特点之一，就是在全国范围内全面铺开之前通常会在部分地区开展政策试验和试点，探索政策路径，降低政策风险。具体到社会组织协商方面，当促进社会组织协商不再是有潜在风险而有望形成政绩之时，地方会有更高的积极性去先行先试；而先行先试中好的经验一方面会通过地方间的相互学习水平扩散到其他区域；另一方面，更重要的是，这些经验会被中央关注到，吸收到下一轮出台的全国性政策中去。

今年4月上海出台了《关于推进上海社会组织协商工作的意见（试行）》，率先在省（直辖市、自治区）级层面出台了推动社会组织协商工作的具体政策举措。上海出台的政策带有鲜明的政策试点的特征，一是政策本身就属于“试行”性质，二是在根据上海市情明确基本原则和主要措施基础上，选择一些具体领域和三个区开展试点工作。尽管目前上海社会组织协商试点工作的进展还没有更多公开信息发布，但这一试点工作及其对下一步全国性政策出台的影响都很值得期待。

总体而言，相对于政党和政协协商等协商平台，社会组织协商还处于探索阶段。作为一个实践性很强的跨学科议题，社会组织协商需要理论界和实务界共同努力。具体到针对社会组织实务界的建议，我有一些不成熟的想法供大家参考。首先，要主动参与到上海等积极开展社会组织协商实践的地方党委和政府的相关试点工作中，以政社深度合作共同探索成功的经验和模式出来。其次，要选择一些社会组织协商具有较强优势的特定领域和较小空间范围内的公共事务着手，率先开展社会组织协商实践。比如说，街道和社区内的居民、企业和政府等多方矛盾冲突等，这些小区域内跨部门、跨领域的协商工作更容易发挥社会组织的优势，同时也降低了风险。

最后，社会组织要和多学科的学者在社会组织协商上开展深入的合作。社会组织协商是一个典型的跨学科问题，需要聚合多学科的研究力量。政治学者有很好的做价值思辨的逻辑，探讨和展现社会组织参与协商民主的宏观机制。宪法和行政法学者可以从法律角度看到这些工作的范围与边界。而公共管理和社会治理的研究者是在微观层面观察这些机制和主体的变化。社会组织要和多学科的学者通力合作，及时发现社会组织协商中遇到的问题，适时将实践经验转化为理论和政策建议。

*本文受访者徐晓新

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编辑：李小楠

文章来源：中国基金会发展论坛