民生观察 | 居家社区养老服务体系建设的进展和趋势
2024-05-08 195

当前,居家养老是我国老年人的主要养老方式。在我国2.97亿老年人中,218万老年人入住养老机构,占老年人口的比例不足1%,这意味着99%的老年人以居家和社区养老为主,“9073”“9064”的养老格局逐步发展为“991”。根据部分地区2%的重度失能率推算,全国约有584万失能老年人。目前养老机构在院的失能老年人54.6万,可以看到,绝大部分失能老年人居家社区养老。近年来,我国居家社区养老规划、政策、标准不断完善,实践探索创新持续不断。居家社区养老服务体系建设取得积极进展并呈现良好发展态势。

一、政策指引+资金投入+中央地方协同,探索居家社区养老模式,提升基本养老服务能力

2016年以来,国家高度重视居家社区养老服务发展,加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。“十三五”期间,中央财政连续5年支持开展五批全国居家和社区养老服务改革试点,先后在203个市(区、州)投入近50亿元推动居家社区养老服务改革,打造区域特色居家社区养老模式。经过试点探索与经验总结,全国遴选出51个优秀案例。“十四五”以来,中央专项彩票公益金先后支持三批134个地区开展居家和社区基本养老服务提升行动,投入33亿元,第二批居家和社区基本养老服务提升行动已启动成果验收工作。整体来看,中央、各地民政部门更加重视提升居家社区养老服务水平,财政投入稳定增长,助餐、居家社区互助养老、居家社区医养结合服务等成为关注焦点,公益慈善资源参与居家社区养老服务呈现新趋势,多样化居家社区养老服务模式探索更加高效。

二、聚焦失能半失能老年人家庭养老床位建设和上门服务

居家社区基本养老服务提升行动包括两项重点任务,即支持项目地区面向经济困难的失能部分失能老年人建设家庭养老床位、提供居家养老上门服务,推进项目地区基本养老服务体系建设,对周边地区居家社区基本养老服务发展起到示范引领、辐射带动作用。三批提升行动计划建设近30万张家庭养老床位、提供近60万人次居家养老上门服务。

从各省份参与项目地区来看,湖南、广西项目地区最多,各有6个;黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、广东、四川、云南、甘肃12个省份各有5个地区开展提升行动。

从项目地区工作模式来看,各地政策支持、服务方式、财政投入等方面有所差异。各地区先后出台居家社区养老服务提升行动实施方案,北京《朝阳区养老家庭照护床位建设管理实施细则(试行)》、福建《福州市家庭养老床位建设和服务实施办法》、江西《南昌家庭养老床位服务规范》等专项文件印发,为提升行动提供了政策支持。在居家养老上门服务内容方面,大致包括生活照料、基础照护、探访关爱、健康管理、委托代办、精神慰藉、信息化管理、社工介入服务等。在家庭养老床位建设方面,服务主体、资金支持等各有不同。

表1 居家和社区基本养老服务提升行动项目地区家庭养老床位建设情况

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从提升行动工作进展来看,2021年居家和社区基本养老服务提升行动已完成验收,根据验收评价标准,从项目组织管理、规范标准制定、资金管理、家庭养老床位建设、居家养老上门服务、配套支持保障、典型经验总结等七方面进行验收,山东淄博和滨州、湖南衡阳等9个地区验收为“优秀”。3月份刚启动验收的第二批居家和社区基本养老服务提升行动,验收评价标准相较第一批新增“过程管理”评估,注重试点地区季度通报情况。

三、养老助餐成居家社区养老服务建设热点

3月份,养老助餐重点集中在完善老年助餐服务设施配置和功能布局。北京、天津、上海、山东淄博、江西南昌、广西南宁等居家和社区基本养老服务提升行动试点地区出台了助餐政策。

助餐被纳入民生实事,开展助餐专项行动。山东青岛明确提出2024年养老助餐场所建设指标,山西太原、甘肃兰州等地将打造老年助餐示范点。青岛将建设500处以助餐为主要功能的社区(村)养老服务站(点),全市已有1224处老年助餐服务机构投入运营,助餐补贴扩大到65周岁及以上常住老年人,13万老年人享受到有补贴的助餐服务。兰州、太原将分别打造40个、22个社区老年助餐示范点。

配套专项资金支持,强化老年助餐服务能力。河北石家庄裕华区财政列支专项资金270万元发展“嵌入式”养老,区域性养老中心来建设运营,引入社区日间照料站,自站点建成以来,每年为全区老年人提供生活照料服务68000余人次、助餐供餐8000余人次、文化娱乐9000余场次等,不断丰富养老服务内容。

开发助餐服务信息平台,发展老年智慧助餐。北京西城探索养老服务机构及老年配餐中心助餐、单位食堂专区(窗)助餐、餐饮企业参与养老助餐、集中配送单位服务4种模式。2021年启动全市首个养老助餐数字化试点“父母食堂”平台,建设“网络平台+驿站+第三方膳食营养评估+数据跟踪反馈”老年餐服务模式,现已实现全区15个街道、263个社区全覆盖,全区“父母食堂”已达到259家,助餐平台每天在线下单的数量达到3000余份。杭州“‘全城通”智慧养老助餐”纳入“浙江省高质量发展建设共同富裕示范区典型经验名单”之一,模式推出一年多以来,已接入老年食堂突破1000家,累计服务900万人次,助餐优惠总额超过4200万元。

四、以社区互助为载体,多主体参与促进居家社区养老服务发展

在居家社区养老服务方面,通过低龄老人帮扶高龄老人,培育银发志愿者队伍,创建多主体参与的互助养老模式。

养老服务“时间银行”互助模式。政府通过政策设计,鼓励志愿者为老年人提供养老服务,按一定的规则记录储存服务时间,当年老需要时可提取时间兑换服务。典型代表如南京于2019年在全国率先探索建立市级层面养老服务“时间银行”,鼓励和引导低龄老人、年轻人等加入养老服务队伍中成为志愿者,开展助餐、助浴、助洁、助急、助医、精神文化生活服务项目,到2023年,已注册志愿者4.6万人、服务对象8万人,完成服务订单68.3万个。

“政府部门指导+社工机构引导+互助组织负责+社会力量协同”四方参与的互助养老服务模式。其中,政府负责政策制定、资金投入、设施修建、监督评估等,社工机构负责宣传引导、服务开展、组织培育、机制搭建等,社会力量通过资金援助、物质捐赠、爱心服务等形式参与;居民通过活动参与、互帮互助等形式进行自助互助养老。重庆市大足区民政局实行四方参与的互助养老模式,已在全区171个村推广。

村居睦邻互助养老服务模式。通过以村为单位,以睦邻互助点为纽带,整合闲置房屋、热心村民等资源力量,探索以邻里互助方式解决农村居家养老问题。该种模式以山东威海文登区为代表,将闲置房屋改造成睦邻互助点、热心村民培训成专业互助员、互助活动规范为标准化服务,引入幸福餐桌、医疗服务、志愿活动,打造智能化监管体系保证服务质量,做出睦邻互助信用积分激励机制,区级设立文登“孝善基金”保障财力支持运营,形成“睦邻互助点+互助员+五项服务”的互助养老服务体系。2021年在泽库镇、泽头镇所辖村试点设立睦邻互助点以来,年均提供服务6.6万次,523名试点村老人实现村居幸福养老。

五、公益慈善资源参与居家社区养老服务呈现新趋势

多地不断深挖公益慈善资源潜力,其参与居家社区养老服务的渠道更加顺畅、模式探索更加多元、协同治理成效发挥更加显著。新修改的慈善法提出“国家鼓励有条件的地方设立社区慈善组织,加强社区志愿者队伍建设,发展社区慈善事业”,为公益慈善资源更加积极主动参与居家社区养老服务提供了法律支持。

探索社区养老服务联合体模式。2021年以来,中国公益研究院联合泰康溢彩公益基金会在北京海淀区花园路街道北航社区和北太平庄街道师范大学社区、朝阳区呼家楼街道金台社区探索单位社区智慧养老服务联合体。现北航社区养联体已启动运营两年多,基本形成街道领导、社区党政主导、学校支持、公益助力、科技赋能、社会参与、专业服务、智库推动的多方共建养联体工作格局。结合各社区养老服务基础和资源,金台社区养联体于2024年1月份挂牌运营,积极探索社区党政主导、多主体支持、搭建供需对接平台,第三方负责日常运营的模式,破解单位社区养老难点、堵点、痛点。

创新“五社联动”社区养老服务联动机制。2023年,中国公益研究院联合腾讯公益慈善基金会在北京东城、西城、朝阳、海淀、门头沟5个区11个街道的15个社区正式启动“五社联动”社区养老公益模式创新项目,注重社区“五社联动”机制建设,打造可持续、示范性社区养老模式。经过近一年服务开展,初步形成一批“五社联动”社区养老模式,比如借助“党建工作协调会”,深化“党建带群建+社区互助”养老服务模式;发挥“社区贤人”优势,搭建社区自治共治平台模式;借助社区公益基金平台,建立起多元、可持续的慈善伙伴关系和社区共治机制;依托“社区智慧养老服务联合体+高校志愿者”资源,开展个案服务等补充性为老服务模式;加强“五社”资源标准化建设,创新“五社联动”服务机制模式等。

六、探索医养结合多元模式,提升社区居家医养结合服务能力

多地从医养结合服务供给、模式探索、投入保障等方面提升居家社区医养结合服务能力。

探索“五床联动”模式。上海静安区2022年首创“五床联动”居家和社区整合性照护服务模式,即以“家庭养老床位”为核心,按照老年人健康预防、疾病诊治、长期照护、临终关怀的综合需求,积极推动家庭养老床位、养老机构床位、家庭病床、医疗病床(区内一级、二级医院的治疗病床)和安宁疗护病床(临终关怀病床)之间的服务转介、信息互通、资源共享,形成“五床”之间相互可接续的联动模式。通过家医上门巡诊、新建家庭病床、开展健康宣教等方式提升服务水平。

家庭病床建立市级统筹机制。河南郑州市2023年启动家庭病床试点,郑州九院设立家庭病床服务管理指导中心统一质控、服务管理及指导,第一批试点单位包括巩义县涉村卫生院等156家基层医疗单位。上海是我国最早实施家庭病床便民服务的地区,2012年成立上海市社区卫生协会家庭病床服控制质量委员会,2020年成立上海市家庭病床服务质量控制中心发挥主体质控作用,宏观调控家庭病床工作的发展方向。市级统筹的家庭病床管理质控平台将促进申请程序、服务流程、服务行为、质量评估等规范化、统一化,提升其服务治疗和发展水平。

搭建“医养联盟”实现医养融合发展。辽宁锦州医科大学附属第三医院与锦州市养老综合服务中心签署《医养合作协议》,在全市率先搭建“医养联盟”,建立“以锦州市养老综合服务中心为依托、医院为载体、医养相结合的新养老服务”健康特色体系,共同打造优质的医养结合示范品牌,实现养老与医疗服务的充分融合。此外,多地鼓励公办和民办医疗机构利用闲置医疗资源拓展养老服务,把闲置医疗床位改造为养老床位并调整功能区域,实现把服务送到老年人床边、把健康带到老年人身边。