普惠型养老服务不等于社会救助

《21世纪》：我们通常的印象是，在北京等大城市，养老机构的数量以及服务质量是领先的，另外不少老年人的消费能力也支撑得起机构养老。但为什么说大城市居家养老的需求比其他地方更迫切？

王振耀：我首先想提及复旦大学老龄研究院副院长、全国老龄办原副主任吴玉韶先生分享的三个数据。根据相关调查，99%的老年人选择居家养老，失能老年人95%还是住在家里并没有到机构，95.6%老年人的主要照料者为家人。也就是说，我国可能并不是“9073”（90%的老年人居家养老，7%的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老）的养老格局，用“991”（99%老年人居家养老，1%的老年人居住在机构）来形容更加贴切。

从传统意义上来说，中国历来有“家国天下”的观念，老一辈和年轻一代的联结很难割裂开来。尽管近年来家庭规模小型化趋势日益明显，但人口结构的变化没有动摇居家养老的地位。

具体到北京这样的大城市，由于经济社会发展程度较高，老龄化程度也较深。我们注意到，尽管在北京，机关干部、科学家、学者等群体的比例和绝对值都相对较高，但他们在退休后大量的时间都在和孙辈相处，这就和家庭离不开关系。

健康老年人选择居家，大家能够理解，那为什么大量的失能半失能老年人还是选择在家庭？首先是经济方面的因素，失能照料的投入相当大。入住高端的养老机构需要承担月均万余元的费用，哪怕在北京也不会有很多家庭能够承受得起。

另一方面，我们曾经做过调研，家庭条件越好，反而越难离开家庭。从发达国家的例证来看，居家养老已经成为世界潮流。先前，不少国家大量兴建养老机构，而且选址往往在有山有水的风景区，可当老人们走不动道了，他们还是想要回归城市感受烟火气。有的甚至还在探索将养老院与幼儿园共建，好让老人听到孩子们的声音。许多国家也意识到，与其如此，不如把适老化改造的脚步延伸至家庭。这也为我们制定公共政策提供了一定启示，要将支持家庭养老置于更加重要的地位。

《21世纪》：当前我们的居家养老服务体系是否可以应对日益增长的需求？还存在哪些方面的问题？

王振耀：扶持居家养老的政策方向已经定调，但主要面临着不平衡的挑战。以长期护理保险制度为例，现在的长护险制度还处在试点阶段，各地参保人享受的服务项目和待遇标准不一，缺乏统一的制度保障和法律规范。另外，长护险待遇和民政部门现有的一些服务项目及补贴也很难打通。

再如，北京市率先将失能失智老年人纳入基本养老服务对象，还建立了全覆盖的重度失能老年人护理补贴制度。但纵观很多地区的文件表述，补贴对象只面向经济困难的失能老人。经济困难如何量化？操作过程中时常定义为低保、三无、五保、特困等人员，这就把大量的困难边缘及中等收入人群排除在外，导致政策的结构失衡。

我在民政部救灾救济司工作期间参与筹建低保制度，而后又负责组建社会福利和慈善事业促进司。我逐渐意识到，对困难老年人的帮助属于社会救助，而普惠型的养老服务体系建设属于社会福利。如果养老服务只停留在社会救助范畴，那么政策效果一定会大打折扣。

当年我们推动高龄津贴制度时的想法是，只要老年人年满80周岁，无论经济条件如何，就具备领取津贴的资格。目前来看，政策运行效果良好，广东、陕西、青海等省份还把领取津贴的门槛降低到了70周岁。失能失智老年人护理也是同样的道理，光靠市场的力量无法形成对家庭有效的支持机制，最后还是要落脚到公共政策。

另一方面，影响居家养老服务水平的因素还包括社区治理体系。实际上，现在养老在许多环节上没有给社区赋能。我们常常见到老旧小区加装电梯引发的邻里纠纷，如果没有完善的社区治理体系，形不成有序的内部决策机制，拿不出合理的补偿方案，就会阻碍适老化改造的进程。

大家都很清楚养老是一项重要的事业，但要将事业转换为产业，社区这一环不容忽视。譬如养老服务驿站模式已在部分地方兴起，这实际上是一种政府采购服务的行为，需要与社区建立有机联系，才能更好匹配供需。单纯依靠老人及其子女主动问询，恐怕养老驿站的运营难以为继。此外，当前的失能失智评估过于强调专业化标准化，却忽略了社会化。政府部门组织的团队入户直接进行评估，居委会并不了解辖区内老人的养老现状，往往到公示环节才了解哪些住户最终获评，这样既难以保证评估的广覆盖，也不利于后续的服务开展。

那么如何推进以家庭养老为本的社区治理体系？我认为应以失能失智老年人为突破口，建立基于社区的动态发现和确认机制。参照当年低保制度铺开的经验，如果居委会主任不签字，居委会实际上就调动不起来。所以在养老方面，无论是技术还是其他环节上，一定要明确居委会主任的责任制，才能真正调动社区力量，实现社区资源的开发与利用。

抓住居委会这一“牛鼻子”

《21世纪》：养联体是怎样的一种养老服务模式？在实践过程中，各参与单位是如何协作的？

王振耀：北京早在2017年便提出区域养老服务联合体这个概念。自2020年以来，北京市委、市政府连续印发了多份关于养联体建设的指导文件。

所谓养联体，指的是在各级党委领导下，聚焦辖区内老年人服务需求，建立健全议事协商、涉老信息整合等机制，统筹辖区内养老、医疗、社区服务、文化体育等各类为老服务资源，为辖区内全体老年人提供就近精准养老服务的区域养老模式。其核心就是抓住居委会这一“牛鼻子”，联通碎片化的养老服务资源。

前面我也提到过，北京是我国单位社区最为集中的城市。中央机关、央企、军队和高校社区的硬件条件都很好，但均出现了高龄化、空巢化等问题。与此同时，街道、居委会想要进入到这类社区发展家庭养老服务实际上存在障碍。

于是，为了破解单位社区养老服务难题，在北京市、区民政局指导下，北京师范大学中国公益研究院联合泰康溢彩公益基金会、北京航空航天大学社区居委会发起创建全国首个单位社区智慧养联体，试图探索“公益+商业”的可持续发展模式。

为什么选择北航社区作为试点？该社区常住人口12000人左右，现有老年人4000人左右，80岁以上高龄老人超过1600人，较为典型。

经过一年多的试验，我们在居委会层面建成了智慧养老信息平台，在供需两端均实现了全方位对接。首先从需求端入手，以开展全社区失能失智老年人排查为起步，完善养老服务对象台账，进而实现需求分类、评估分级；在供给端，则由居委会履行准入审核、合理派单、服务评价等涵盖事前、事中、事后的监管职责，既让群众使用上更加令人放心的居家养老服务，又避免了机构间的恶性竞争。同时通过入户安装应急援助感应呼叫终端设备等方式，确保老人的居家安全和应急服务需求及时得到响应。

一年多来，养联体成员单位由原先的4家扩展到了30多家，囊括社区自治组织、慈善基金会、智库以及专业服务机构等，为超过1600位老人提供出行、就医、居家照护、健康监测等服务2.3万人次，尤其填补了医养结合和失能护理等方面的服务短板。

《21世纪》：北京的实践，对于完善居家养老服务体系有哪些借鉴意义？

王振耀：总结北航社区的经验，我们可以看到居家养老必须要有完善的社区治理体系作为依托。这并非普通的养老服务，仅依靠市场还不够。此外，适宜的政策、数字技术的配套、慈善精神的机制性落实、智库型咨询机构的深度参与都必不可少。

尽管此次我们是在单位社区进行养联体的探索，但这一模式在其他商住小区同样可复制推广，北京的实践已在如火如荼地进行。哪怕是在专业机构服务覆盖范围有限的农村地区，依托浓厚的邻里互助传统氛围以及信息赋能，或许能取得比城市更好的效果。

在我看来，居家养老服务的前景十分广阔。改革开放以来，中国的家庭已经重塑了新的经济社会定位。如果能赋予村居两委更为积极的组织协调功能，使之成为养老服务坚实的枢纽，就将为养老事业贡献新的中国智慧。