近日，北京师范大学中国公益研究院执行院长高华俊就社会救助立法接受财新杂志采访。高院长表示社会救助制度的建立是摸着石头过河，社会救助立法经历了三个阶段。在一些发展较快的地区，以往仅定位于济贫的社会救助或难以满足高质量发展需要。

自1994年算起，《社会救助法》酝酿近30年，四次列入全国人大常委会立法规划之名，却命运多舛，仍未出台。这一立法项目先以《社会救济法》列入了八届、十届全国人大常委会的立法规划，后改名《社会救助法》进入十一届全国人大常委会的立法规划，草案曾在国务院常务会议审议，但始终未进入全国人大常委会审议程序。2014年2月，国务院以行政法规形式出台了《社会救助暂行办法》。2018年，《社会救助法》再次列入十三届全国人大常委会的立法规划，虽已形成 《社会救助法》草案，但恐难于十三届全国人大常委会任期内出台。

社会救助立法的脚步起源于约30年前。“社会救助制度的建立是摸着石头过河。”北京师范大学中国公益研究院执行院长高华俊曾长期在民政部社会救助司工作，参与制定了城乡居民最低生活保障制度。在他看来，社会救助立法经历了三个阶段。

高华俊执行院长告诉财新，上世纪90年代中期，民政部法制办承担了首次社会救助立法的起草工作。当时社会救助立法是一项部级工程，法制办抽调了相关人员，考察了各个典型国家的社会救助制度，他也曾赴澳大利亚、新西兰考察。高华俊执行院长认为，广泛调研打开了社会救助立法的序幕，囿于当时尚未有成形的相关制度，首次立法工作更多是开阔了国际视野。

彼时社会救助制度也在摸索中起步。1993年上海试点实行城市居民最低生活保障线制度，出于国企改革中解决下岗失业人员生计的需要，1999年《城市居民最低生活保障条例》得以颁布。此后全国多个省份试点农村特困户救助，2007年底全国所有的涉农地区全部建立农村低保制度。

农村低保完成全覆盖以后，社会救助立法讨论进入一个高潮，不断有人大代表、政协委员的议案提案建议加快立法进程。在高华俊执行院长印象中，2009年是第二轮社会救助立法研讨最为活跃的一年，讨论集中在社会救助的涵盖范围、救助标准与水平等方面。关信平也参与了这一轮立法研讨。他回忆，因社会救助工作分散在各个行政部门，呈碎片化，整合的过程并不容易。

2014年2月，国务院以行政法规形式出台了《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》共13章70条，初步形成了“8+1”的社会救助体系，即包括基本生活问题的最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助，专门问题的医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助，突发问题的临时救助等八项社会救助制度，以及解决个性化突出问题的社会力量参与体系。高华俊认为，这反映了当时对社会救助的普遍认知，也是各方妥协的结果。

2019年，民政部委托研究机构对《暂行办法》的实施情况进行评估。财新获得的评估结果显示，社会救助面临对象人数下降，救助标准偏低；救助项目不够平衡，部门协调仍待加强；社会救助服务发展缓慢，城乡差距较为明显；基层工作队伍薄弱，救助经办能力欠缺；救助监督不合理，容错纠错机制不健全等问题，一些地区财政投入逐渐萎缩。对此，评估组建议 推动社会救助体系转型，加快相关立法，强化法治保障。

多位业内人士表示，救助人群、救助水平和救助质量这三个维度都面临调整。

十三届全国人大社会建设委员会副主任委员、民政部原副部长宫蒲光认为，中国社会救助支出长期处于低位运行状态，其增长率远低于同期财政支出增长率。社会救助覆盖面、社会救助水平均偏低，救助内容也有待拓展。此外，社会救助内容方面应在满足基本物质生活需求外，还要满足救助对象精神需求和人格平等的尊严需求。

在一些发展较快的地区，以往仅定位于济贫的社会救助或难以满足高质量发展需要。高华俊执行院长回忆说，三四年前他参与深圳社会救助研究课题时发现，当地低保对象仅千余人，特困户仅十余人，经过一段时间的提标扩面和政策调整，目前低保户扩大到3000余人，特困户上百人，但相比深圳的人口规模以及全国其他大城市的情况，仍然没有打破可能面临的“无人可救”局 面。

现行的低保制度存在各地标准差异大、缺乏增长机制等问题。多位学者表示，现行低保标准由地方制定，造成不同地区、城乡之间差异较大；低保标准的调整机制也不完善，各地对于低保标准的调整并没有统一的规定和方法，一些地区将低保标准与平均工资、最低工资或人均消费支出等因素挂钩，但在实践中，更多的地方则是比照同等经济发展水平地区的低保标准进行调整。

2020年，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》（下称《意见》），提出用两年左右时间，健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系。然而，对于如何分层分类，各方有不同建议。

社会救助工作涉及民政、医疗、教育、住房等多部门。这种分割体制直接造成了政策、资源、信息分割，不同救助项目之间的协调联动不够。《暂行办 法》只依照“分工负责”的原则规定各部门事权责任，并未明确规范其相互间议事协调的具体法律责任以及相应的实施程序。

北京市西城区一名社会救助工作人员告诉财新，在基层实践中，各委办局都能完成自己职责范围内的救助，但对于特殊救助个案，大多期待民政兜底。“民政又是弱势部门，若非地方领导调度和相关部门协同参与，很难推动综合施策。”

对于民政牵头难的问题，多位专家建议立法应明确民政部门担负社会救助政策体系统筹之责的管理体制，实行统筹规划、协同推进、分别问责；如果条件确实不具备，立法也至少要解决民政部门在社会救助体系建设中“统筹”作用的落地问题。

另一种解决民政“小马拉大车”的路径，则是单项推进立法。一些学者提出，应将基本生活救助与其他救助剥离出来单独立法，这是相较于前两次综合立法尝试的不同路径。财新注意到，征求意见稿保留了“可以单项实施，也可以多项综合实施”的规定。

2021年民政事业发展统计公报显示，全年全国用于城乡低保、特困人员供养和临时救助的资金总额超过2000亿元，其中财政资金为社会救助资金的主要来源。实践操作中，中央与地方对于社会救助的财政责任分担并没有明确规定。

各地财政收支差异导致了央地资金分配的差异。在西部地区，社会救助资金过度依赖中央财政的问题比较普遍，如陕西省出台地方政策规定，市县两级财政按照上年度可用财力的3%和2%预算安排社会救助资金，但在实际运行中，陕西多数县的社会救助资金主要来源于中央和省级财政转移支付，其中低保资金中央转移支付比例高达95%，市县两级基本没有资金安排。

中国人民大学教授、中国社会保障学会救助分会副会长杨立雄则认为，应明确中央政府的主体责任和地方政府的辅助责任。他建议，目前，低保和特困供养两项支出，中央实际上已承担了80%以上的责任，但是这种责任并未以法律形式固定下来，也未用明确的计算公式划分央地支出责任，未来应在相关法律中对央地支出责任给予明确，并建立央地分责的计算公式。

2020年发布的《意见》指出，强化急难社会救助功能，依据困难情况制定临时救助标准，分类分档予以救助；逐步取消户籍地、居住地申请限制，探索由急难发生地实施临时救助；畅通急难社会救助申请和急难情况及时报告、主动发现渠道，建立健全快速响应、个案会商“救急难”工作机制；推动在乡镇（街道）建立临时救助备用金制度。

但在实践中，临时救助认定困难、经办服务能力不足、主动发现机制欠缺、受助对象人户分离等问题困扰着一线工作人员。

2020年，南京大学教授、中国社会保障学会救助分会会长林闽钢就社会救助经办机构管理问题向全国人大社会建设委员会提出建议。他建议，社会救助经办机构应采取政府直管模式，形成覆盖全国的分层设置、垂直管理的组织系统，设立中央、省、市、县四级机构，在乡、镇和城镇中的社区设立相关服务网点，建立一支专业化的社会救助职业队伍，以专业经办制取代代办制。

社会救助应建立救助对象动态跟踪机制和主动发现机制。具体而言，应建立城市贫困动态跟踪系统，采集并跟踪城乡贫困人员的各种信息，尤其是重度残疾人员、患重特大疾病人员以及发生重大事故人员的信息，争取在贫困发生之前提前干预；另外，可利用现 代通信方式和手段，建立一个包括社会爱心人士和志愿者以及民政、社保、卫健、教育、残联、妇联等有救助项目的部门经办人在内的网络，随时掌握潜在救助对象的线索，减少应保未保现象发生。此外，对因疫情影响而失业的困难群体，应提高失业保险的参保覆盖面。