院长 | 高华俊：儿童福利保障要形成合力

以下文章来源于瞭望东方周刊，作者东老师

导语

儿童是国家的未来、民族的希望。

在国务院印发的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》中，围绕儿童的健康、教育、社会保障和福利、家庭、环境、法律等领域提出了目标和措施，要求坚持儿童优先原则，更加注重家庭、学校、社会和网络对儿童的全方位保护。

北京师范大学中国公益研究院是中国第一所公益研究院，成立12年来，专注研究儿童、老人和残疾人三大弱势群体的福利与保障问题。

日前，北师大中国公益研究院执行院长高华俊接受《瞭望东方周刊》记者专访就当前我国儿童福利、儿童保障方面的若干问题进行了分享。

高华俊

进步明显

近年来，我国的儿童福利取得了哪些重大进展？

高华俊：

曾经，中国儿童福利是“三无”——无立法、无专门行政机构、无固定经费。

现在，虽然还没有儿童福利法，但是2021年6月施行新修订的《未成年人保护法》，带有很大的儿童福利法特质，所以法律上是有进步的。

无专门行政机构也解决了。民政部最早连儿童福利处都没有，2016年成立了未成年人（留守儿童）保护处；2019年民政部又成立了儿童福利司。

经费方面，纵向比较进步巨大。这里有一个标志性事件，2010年国家首次出台文件发放孤儿津贴，当时中央财政拿出了25亿元。此前中国对儿童是没有福利津贴的，因此2010年又被称为中国儿童福利元年。

2010年，我们做抽样调查，当时全国的双孤（即父母双亡）儿童约70万人，此外还有事实孤儿约70万人。事实孤儿指父母并没有双亡、但家庭没有能力或没有意愿抚养的儿童，比如父母在服刑等。

我国对孤儿的定义比较严格，要求是双孤。这几年政策进步较快，2019年民政部成立儿童福利司后，一个大动作就是津贴福利普及到事实孤儿。孤儿津贴惠及人数最多时是2012年，覆盖57万多人。2020年是19万多人，一方面孤儿确实减少了，另一方面还是认定标准高。

《瞭望东方周刊》：我国经济水平的提升，对儿童福利提出了哪些新要求？

高华俊：

现在主流的说法是从补缺型向适度普惠型转型，但我认为，儿童福利一定要向普惠型努力。

首先，普惠型有一些标志，比如行政力量发达，社会服务专业；其次，要有普惠型的儿童津贴，不只是对孤残儿童、困境儿童，只要是孩子都必须得有；第三，城市的建设、社区的建设都是儿童友好型的，在设施、服务、专业化水平上都要跟上。以上这些目前不要求正处发展中的省份去做，但发达地区肯定是可以做的。

儿童保护也要普惠型，社会要成为保护儿童的重要力量。我们强调政府责任、立法保护，这是前提，必须有这些来守住底线。新版《未成年人保护法》最大的亮点是提出了网络保护，网络保护存在很大的技术性、隐私性、隐秘性，这是适应时代的。

2018年中国儿童福利与保护宣传周

嘉宾合影

合力推进

儿童保护、儿童福利不仅是政府的事，也需要社会力量参与，现在都在强调合力，要拧成一股绳。你认为应该如何形成合力？

高华俊：

政社合作方面，我认为现在政府方面没有大的障碍，社会力量方面我们正在积极倡导。传统社会，政府和社会组织之间确实存在一些不信任，特别是社会组织会有一些不开放的心态，比如不跟政府合作，甚至唱反调。但如果社会组织不把自己的行动跟政府的战略目标、规划统一起来、合作起来，很难充分释放其社会作用。

我们看到，凡是公共政策有进步，社会有很大的良性改善，都是政府和社会组织之间良性互动的结果。

政策倡导最好的情况是，社会组织先用很低的成本、很少人的参与，去做社会实验，去解决一些迫切的、带有普遍性的社会问题，探索出模式以后，把这个事交给政府，政府直接把它变成政策。

免费午餐是很好的典型案例。一开始是民间志愿者在做，3元的午餐补助标准，找了几个地方试点，中间还遇到不少问题。后来政府发现这个事很好，整个接过去，实施农村义务教育学生营养改善计划，十年来覆盖约3800万学生，标准从3元提高到4元又提高到5元。2021年中央财政一年就投入了260多亿元，支持改善农村学生营养状况。这是极大的力量。

《瞭望东方周刊》：可以再举一个例子吗？

高华俊：

儿童福利示范区项目也是个很好的例子，这是我们院的标志性项目。

它启动于2010年，由中国公益研究院、联合国儿童基金会、民政部三家合作倡导，选取了5个省的12个县、120个村开展试点。目的是解决基层乡、村儿童福利和保护的问题，主要手段是在村一级设置儿童福利主任，在乡一级设置儿童福利督导员。由于效果很好，2016年国务院在全国推广普及这一经验。现在全国约有67.5万名儿童福利主任，5.6万名儿童福利督导员，成为全国性的制度。

2019年山西省闻喜县儿童主任在

儿童之家开展活动

这个项目，仅靠我们院，能服务到的也就1000多个村。一个机构的服务能力总是有限的，政府有能力将其变成政策，已在全国建立起了一支70万人的队伍。联合国儿童基金会称其为最佳实践（best practice），已经推荐给全世界30多个国家，他们把儿童福利主任称为“赤脚社工”。

这种模式实操起来可能不会都这么快，效果也有不可预测性，但总体方向是明确的。尤其像儿童政策这种软性的、柔性的事情，社会组织能发挥很大的作用。

挑战仍在

《瞭望东方周刊》：最近关于特需信托的新闻较多，一些家长为自己的心智障碍孩子签署信托协议，目的是在父母走了以后，孩子可以通过购买社会服务获得有品质、有尊严的生活。这也是民间力量在努力推动，希望政府出台相关政策。

高华俊：

这事我知道。民间公益组织融爱融乐、星星雨是积极推动者，融爱融乐的监事长李俊峰、星星雨的创始人田惠萍，都是心智障碍孩子的家长。他们属于极高尚、能力极强的一群人，担当起了这样的责任，不仅为了自己的孩子、也为别人的孩子探索路径，很了不起。

这里涉及的问题是，残疾儿童长大以后怎么办？尤其孤独症，需要终生干预、照料，需要一个全生命周期的保障体系。它跟过去按年龄段来保障的体系如何融洽起来、完成接力？孩子长大了怎么办，变老了怎么办，父母不在了怎么办？其中就业问题难度最大。

《瞭望东方周刊》：以前有哪些解决手段呢？

高华俊：

国家的基本福利制度能给那些“三无”（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人）儿童兜底。中国残联系统有一套托养体系，像北京在各个社区建立了温馨家园，支持就业年龄段的残疾人去做一些力所能及的事，跟社会接触。但这属于项目制，没有制度化，没有固定预算，保障力度还是有限。

目前就业年龄段的残疾人主要依托家庭，这类家庭十分需要有强大的国家保障和社会支持。

我们正和中国残联合作，做托养服务研究，希望通过研究再提出一些解决方案。

2021年9月7日，在宁夏残疾人康复

中心，教师指导康复教育班的儿童

和家长进行康复训练（杨植森/摄）

《瞭望东方周刊》：目前，儿童保护整体还存在哪些挑战？

高华俊：

最大的挑战是服务专业化。硬件设施还好办，未来最大的问题是人的问题，照料的专业化问题。因为培养人才需要周期，要有一套培养体系、职业化体系、薪酬体系……这一套体系建起来以后，才能形成一个行业。没有行业支持，哪来的专业化？

现在正在推进的3岁之前婴幼儿托育保护，过去完全是家庭化，社会基本没承担什么责任。城市里有不少妈妈一生完孩子后，就辞职变成全职妈妈。如果对方不专业，你也不放心把那么小的孩子交给别人。

武汉，“天使妈妈”李溶溶带听障宝宝

进行“五官辨认”游戏

我们力推的基层儿童保护社工，专业化也存在很大问题，它是两张皮：通过考试获得社工资格的人，很多不做社工的事，不在一线。在一线工作的可能文化水平比较低，比如村里的儿童福利主任，我们一般要求是初中文化，收入待遇也不会给得太高，让这些人去考社工证，也不太现实，但他们确确实实在做社工的事。

社会服务如何专业化，得找一个最普及的方法。因为它量大，好几亿的儿童，各地都需要。如何推动儿童主任走向职业化？我们正在加强与有关部门合作，开展试点，逐步解决儿童主任的社会工作职业资格问题。

对于儿童保护的社会响应机制，尤其是防止儿童被拐卖、虐待这些底线问题，需要制定流程手册，构筑一个更好的防线。比如，只要发现有孩子失踪、被拐卖、被虐待等，是可以第一时间在整个公共体系上发出警号，就像我们现在应对极端天气、疫情防控，大家的手机都能第一时间收到信息。

《瞭望东方周刊》：中国社会政策进步指数是公益研究院的重要成果，它包括儿童、养老、残疾人、慈善四大指数。近年来发布的指数报告显示，北京、浙江这些经济发达的省份在儿童政策指数上排名靠前，宁夏排名也相当靠前，它是怎么做到的呢？

高华俊：

这跟宁夏传统的风气、政府的工作力度有关，它不仅儿童工作做得好，在养老、慈善方面都有很多探索，把老百姓的衣食住行、生老病死当成特别的大事来抓。

湖北也好几次榜上有名。

大家在民生赛道上比拼政府治理能力，这是非常好的现象。经济发展到现在这个水平，大家都说美好生活，对“一老一小”的保障是美好生活的基本要求。

总体来讲，发达地区领先姿态明显。排行榜上，北京、浙江、广东一直都很靠前，跟经济发展水平是正相关的。

3月举办的冬残奥会，我国取得了历史最好成绩。像这类大型体育盛会，对于包括残疾儿童在内的残疾人有哪些积极意义？

高华俊：

残疾人包括残疾儿童的最大需求是，社会的包容和社会的参与。这种大型运动会是最好的宣传残疾人权利、展示残疾人精神风貌、参与社会活动的机会。

但离整个社会的包容和普及，还是有很大的差距。中国的残疾人对社会生活的参与程度还是不够。虽然我们有盲道、有残疾人车位等无障碍设施，但仍属于起步阶段，无障碍水平还是较低。

我经常坐地铁，发现地铁某些段、某些站没有无障碍设施。城市里存在盲道被占用现象。现在很多城市在建无障碍城市，比如深圳、北京，但要走的路还比较长。

总之，过去在补缺型的道路上走了很长时间，现在要走普惠型的道路，要跟经济社会发展相适应，这个路还长，但这是我们整个社会的任务。

《瞭望东方周刊》：对儿童关爱保护，最本质的原因是什么？

高华俊：

如果把人类命运看成一个整体，儿童关系到整个人类生存和人类文明的永续性。国家把发展儿童福利作为第一要义，从历史经验上是有证据的。世界上第一部慈善法1601年在英国颁布，关注的就是儿童问题。慈善的一个基本逻辑就是从儿童出发，各国的历史经验都是如此。

公益慈善是托起儿童的一股重要力量。这两年中国慈善有什么新特点？

高华俊：

今年有一个特别大的进步，我们提出要建设中国特色的慈善体系，也就是中国之善。它跟美国的私人慈善不一样，美国是靠富豪带领发展起来的，强调的是陌生人的慈善。

中国之善最大的特性是公共性。中国古代的士大夫文化强调天下为公，几千年的传统社会中，大家都是乡亲邻里的关系。中国政府是一个民生政府，整个中国处于社会治理的转型时期，这时候更要强调慈善的公共性。

统筹：高华俊

责编：李静张栋

编辑：喻烨

记者：王剑英

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