“十四五”开局之年，各地加快出台民政、养老等“十四五”专项规划，就实施积极应对人口老龄化国家战略进行具体部署，推动养老服务业取得了十大进展：一是从政策到实践，养老服务发展呈现全方位、精细化、高质量布局；二是26项国家和行业标准出台，助推养老服务标准体系建设迈上新台阶；三是居家社区机构相协调的养老服务模式进一步形成；四是县级失能照护机构建设加快，全国县级特困人员供养服务机构的护理型床位占比已达63.7%；五是农村养老服务积极创新，助力乡村振兴；六是医养康养融合发展持续推动；七是智慧养老步伐加快；八是养老服务人才激励政策进一步完善；九是中央首次对推动个人养老金发展作出重大战略部署，第三支柱养老保险加快发展；十是大型资本建立养老产业投资基金，推动养老产业高效率布局。

一、2021年养老服务业十大进展

（一）养老服务由兜底保障向普惠型转变，呈现全方位、精细化、高质量养老服务发展格局

2021年，国家出台80余项养老相关政策，聚焦老年人“急难愁盼”问题，养老服务对象由托底老年人转向全体老年人，增加普惠型养老服务供给，发展基本养老服务，推动养老服务由兜底保障向普惠型发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《“十四五”民政事业发展规划》等文件印发，全面部署养老服务体系、老年人健康支撑体系、老年人参与、老年友好型社会、银发经济等内容，为养老服务提供纲领性指导，养老服务政策体系更加精细化。

当前，北京、辽宁、上海等26省份出台民政“十四五”规划，上海、江苏、宣城、杭州等11省市出台养老“十四五”规划，北京、江苏、上海、山东、陕西5省份出台老龄事业“十四五”规划。以失能（失智）老年人照护需求满足为重点，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系朝着高品质升级。

构建养老服务法制体系，是加快建设养老服务体系应有之义。全国各地已审议通过48件养老服务地方性法规，包括养老服务条例或养老服务促进条例27件、居家养老服务条例17件、养老机构条例4件。北京、天津、河北、内蒙古等14省份出台省级养老服务法规15件，地市级养老服务法规32件，河南、福建等地已开展立法调研工作。2021年地方养老服务立法进入快车道，审议通过内蒙古、江西、扬州、广州等16项地方立法，为历年养老立法数量之最。

（二）养老服务领域已发布26项国家和行业标准，我国养老服务标准体系建设取得重大进展

今年1月1日起，我国养老服务领域第一项强制性国家标准——《养老机构服务安全基本规范》正式实施。这是全国保障养老机构服务安全的统一标准，标志着我国3.9万家养老机构将受强标约束与监管，200多万入住养老机构老年人的权益将受到保护，养老机构服务能力将进一步提升。

当前，我国养老服务标准体系已基本形成，26项养老服务国家和行业标准发布，涉及养老机构等级评定、老年人能力评估、多项服务规范、满意度测评等内容，这些标准与强标互为支撑、相互补充，形成强制性和推荐性标准功能互补的格局。其中《养老机构服务安全基本规范》强标配套标准11项，包括《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》《养老机构安全管理》《养老机构生活照料服务规范》等服务类、管理类、建筑设计相关内容。这11项标准从安全角度对养老服务标准体系进行补充，织密筑牢养老服务安全底线，为进一步规范养老机构服务质量提供了指引。

2021年10月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，把“开展养老服务标准化专项行动”明确为需要重点推动落实的5项专项行动之一，将为新时期养老服务标准化工作指明方向，促进养老服务高质量发展。

（三）全国42个地区开展居家和社区基本养老服务提升行动，社区居家机构协调发展取得重大进步

作为积极应对人口老龄化的重要解决方案，“发展家庭养老床位”首次写入民政事业“十四五”规划。北京、江苏、山东、安徽、湖北、辽宁、贵州、重庆等10余个省份30多个城市开展了家庭养老床位试点工作。其中，北京、福建、四川3省份及南京、无锡、扬州、淮安、青岛、合肥、杭州、南昌、成都、武汉10个地级市出台家庭养老床位建设专项政策文件，对家庭养老床位建设标准、服务内容、流程、费用、监管等予以规范。江苏已设立家庭养老床位1.4万张，南京已建5701张，“南京经验”获民政部点赞。

2021年7月，中央下达10.9亿元专项彩票公益金，支持全国42个地区开展居家和社区基本养老服务提升行动。该行动聚焦家庭养老床位建设和居家养老上门服务，扩大居家和社区基本养老服务供给，更好地保障和改善失能、半失能老年人的居家养老照护条件。沈阳、上海静安、南京、南昌、淄博、合肥、洛阳、武汉、昆明、云南大理州、汉中11个地区已发布居家和社区基本养老服务提升行动实施方案/工作方案，2022年2月底前建立家庭养老床位不少于31286张，提供居家上门服务不少于54733人次。以居家和社区基本养老服务提升行动为契机，加强家庭养老床位建设，促进居家社区机构协调发展更进一步，是“十四五”时期重要工作。

（四）全国县级特困人员供养服务机构护理型床位占比已达63.7%，2022年实现县级失能集中照护服务机构全覆盖

每个县（市、区）至少建有1所以失能（失智）、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施（敬老院），是“十四五”养老规划重点，多地探索创新，加强县级失能照护机构建设。

提升护理型床位占比，强化失能、部分失能特困老年人的兜底保障照护服务能力，是县级失能照护机构建设重点。民政部统计数据显示，目前县级特困人员供养服务机构的护理型床位占比已达到63.7%，68.1%的乡镇已建立具有综合功能的养老机构。江苏、扬州明确提出2025年，特困供养服务机构护理型床位占比不低于55%。云南、江西已实现县级失能老年人照护机构全覆盖，其中云南新增护理型床位1万张，实现129个县（市）区县级失能照护服务机构全覆盖；江西实现近1万名特困失能人员在县级机构集中照护。

（五）积极构建县乡村衔接的三级养老服务网络，多样化农村养老服务助力乡村振兴

2021年，多省市大力推进农村养老服务发展，积极构建县乡村衔接的三级养老服务网络，增强县级特困供养服务机构的失能照护服务能力，拓展乡镇敬老院的区域养老服务中心功能，发挥村级互助养老服务设施前沿阵地作用。以乡村敬老院改造升级、在县域范围内建立区域性养老服务中心为特色，探索农村互助养老服务，推进县域养老服务体系建设，打造老年宜居环境，助力乡村振兴。

《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》从老年人健康服务、基本养老保险、特困供养服务、农村老年人关爱服务体系、农村养老服务网络5个方面对农村养老工作作出重要指示，首次提出构建县乡村衔接的三级养老服务网络。《江苏省农村区域性养老服务中心设置指导规范（试行）》出台，明确实施为期三年的专项提升工程，每个县（市、涉农区）至少要有3所标准化农村区域性养老服务中心。此外，多个省份把农村敬老院、光荣院、社会福利院整合为区域性养老服务中心，形成实行集中建设、分区养护、公共资源共享的格局，提高整体管理服务水平，扩大农村养老服务供给，推进农村养老服务发展将朝着体系化方向迈步。

（六）医养康养融合发展，创新养老服务模式

2021年，我国推动开展康复医疗服务、老年医疗护理服务、老年人失能失智预防干预三大试点，其中，康复医疗服务试点、老年医疗护理服务试点将于2022年开展，为期一年。各试点分别在15个省份展开，北京、山东、广东、四川4省份同时开展三项试点工作。

康复医疗服务试点旨在增加康复医疗服务供给，探索形成较完善的康复医疗服务体系、多元化康复医疗服务模式。老年医疗护理服务试点旨在增加多层次老年医疗护理服务供给，增加提供老年医疗护理服务的医疗机构和床位数量，开展老年人居家医疗护理服务试点。上海、海南分别印发《关于本市开展老年医疗护理服务试点工作的通知》《海南省老年医疗护理服务试点工作实施方案》，其中上海明确提出“支持人口导出区域二级综合医院功能转型为长期护理机构”，注重老年人长期照护，增加长期护理机构供给。老年人失能失智预防干预试点通过从源头上对老年人进行失能（失智）防控健康教育、综合干预，降低失能（失智）风险。

三大试点工作将进一步推动老年康复、医疗护理、家庭病床、门诊大病统筹等制度成熟，健全长期照护体系，促进医养康养融合发展。

（七）智慧养老助推养老服务高质量发展

2021年10月，工信部、民政部、国家卫健委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025）》，打造智慧养老院，持续拓展智慧健康养老产品供给。杭州率先将智慧养老院建设纳入“十四五”养老服务业发展规划，到2025年实现每个县（市、区）至少建立2家示范智慧养老院。当前，三部委已组织开展了四批智慧健康养老应用试点示范工作，在全国范围内共遴选出168个智慧健康养老示范企业、297个智慧健康养老示范街道（乡镇）、69个智慧健康养老示范基地。11月份，第五批智慧健康养老应用试点示范工作开始申报、遴选工作，在前四批基础上增加了产业园区类申报，打造一批聚集效应凸显、经济带动作用显著的示范产业园区，提升智慧健康养老产业协同创新能力。

据监测，前四批试点中，信息科技类企业是我国智慧健康养老领域的主力军，占据“半壁江山”。信息技术在提升养老服务效率、满足老年人差异化养老服务需求方面发挥着重要作用，推动智慧养老服务体系逐步健全，优化养老产业生态。

（八）浙江、厦门出台养老服务人才补贴专项政策，我国养老服务人才激励保障机制进一步完善

2021年5月，民政部、人力资源和社会保障部首次举办全国养老护理职业技能大赛，各赛区组织454场地市级选拔赛、32场省级选拔赛，3.4万护理员参赛。“十四五”期间，民政部将培养培训200万养老护理员，浙江、厦门在开局之年先后出台《浙江省养老服务专业人员入职奖补办法》《厦门市出台养老服务人才奖励激励办法》，完善养老从业人员保障机制，吸引优秀人才进入养老行业。上海则建立起养老护理员信息管理系统与一套科学评价养老护理员队伍发展状况的综合指标体系，加强全市7万名养老护理员统一管理，并发布、实施养老护理员薪酬等级体系具体内容，从人员管理层面进一步规范养老人才队伍建设。

目前，我国已建立以职业教育为主体,本科和研究生教育相互衔接,学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养培训体系。开设“老年服务与管理”“老年保健与管理”“智慧健康养老服务与管理”专业的高职院校分别有260所、104所、275所。2021年，南京中医药大学养老服务与管理学院揭牌并开始招生，这是全国首个本科起点的养老服务与管理学院，开设老年医学、老年护理、老年康复、养老服务与管理4个专业（方向），为江苏养老服务高质量发展提供坚实人才支撑。

（九）中央首次对推动个人养老金发展作出重大战略部署，推动养老保险制度可持续发展         

2021年12月17日，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，这是中央对推动个人养老金发展首次作出的重大战略部署，预示着养老保障体系第三支柱将进入全新发展阶段。

自2018年个人税收递延型商业养老保险在上海、福建、苏州工业园区试点，打响了第三支柱养老保险的“第一枪”。2021年6月，浙江省(含宁波市)和重庆市开展为期一年的专属商业养老保险试点，鼓励试点保险公司开发针对新产业、新业态从业人员和各种灵活就业人员的专属商业养老保险产品。12月，首批由工银理财、建信理财、招银理财、光大理财出售的4支养老理财产品试点正式在武汉、成都、深圳、青岛发售，丰富多层次养老金融产品供给。据银保监会资料显示，截至2021年10月底，共有23家保险公司参与税延险试点，累计实现保费收入近6亿元，参保人数超过5万人；专属商业养老保险累计保费收入约2亿元，承保人数超过1.7万人，其中网约车司机约5600人。

新时期，在《关于规范和促进养老保险机构发展的通知》文件指导及试点地区经验基础之上，进一步明确国家、单位、个人不同主体的养老责任，加强养老保险监管，提高养老金融市场供给质量，促进多层次养老保险体系建设，推动养老保险制度可持续发展。

（十）大资本建立养老产业投资基金，推动养老产业高效率布局

我国养老产业投资基金有两种组织形式。一是政府为主导，一般由中央部委或省级政府层面出资成立，再吸引金融机构合作；二是完全由社会资本牵头成立，完全掌握决策权，资本运作和项目选择更加灵活。医药企业、险资公司是建立养老产业投资基金最主要的社会力量。2021年，中国人寿、太平人寿、中国太保三大保险公司纷纷成立大健康产业投资基金，泰康人寿投资泰康健康产业基金，关注大健康、医养服务，背靠政策引导，推动养老产业链条高效布局。

社会资本主导的养老产业投资基金，资金规模集中在50-100亿元，投资领域实现“公司业务+养老”，以医养综合体、养老社区、大健康产业为主。比如太平人寿旗下基金管理机构建立的太平医疗健康产业股权投资基金，聚焦健康科技和健康消费、医疗服务等，助力打造“保险+医康养”生态圈；中国人寿养老产业投资管理公司成立的国寿养老基金，专注于CCRC、城市核心区医养综合体、精品养老公寓建设及养老产业链上下游优质资源投资。泰康人寿看好大健康产业重大的战略、财务价值，投资健康产业基金，促进大健康、医养发展。

整体来看，大资本建立养老产业投资基金，在延伸企业产业链基础上，对整个养老产业市场发展有一定的推动作用，12大养老产业分类更加具体，产业规模扩大，养老服务能力提升，养老产业市场将呈现百花齐放的繁荣场景。

二、2022年养老服务业发展趋势

全国第七次人口普查结果显示，我国60岁及以上人口为2.64亿，占总人口的18.7%；65岁及以上人口1.91亿，占总人口的13.5%，仍处于“轻度老龄化阶段”。预计到“十四五”末，我国60岁及以上老年人口规模将达到3亿，进入“中度老龄化社会”。

在“十四五”专项规划引领下，2022年养老服务业呈现以下趋势：一是“六级书记抓养老”的工作机制将推动积极老龄化国家战略更好落地实施；二是统一全国老年人能力评估国家标准，推动长期照护服务体系更高质量发展；三是养老服务设施、服务供给、服务监督下沉，社区居家养老服务供给能力将进一步增强；四是以事业带产业，推动养老服务事业产业协同发展。

（一）六级书记抓养老，实施积极老龄化、健康老龄化将呈现新格局

2022年是全面实施“十四五”规划的关键之年，党中央、国务院高度重视新时期养老服务工作，各级党政领导将养老工作列入重要日程，形成“总书记-省委书记-市委书记-县委书记-乡镇党委书记-社区书记”六级书记抓养老的工作机制，必将在全国形成落实积极老龄化、健康老龄化战略，建立层层有责任、事事有人抓、养老工作全面动态评估的为老服务新格局。

（二）统一老年人能力评估国家标准，推动长期照护服务体系更高质量发展

老年人能力评估工作是开展精准养老服务的基础，也将促进养老服务质量提升，提高养老服务人员专业能力。2022年，我国将推动《老年人能力评估规范》国家标准出台，健全老年人能力评估制度，完善全国统一的老年人能力评估工作部署。同时，依托老年人能力评估，推动基本养老服务体系建设，进一步明确基本养老服务对象，制定基本养老服务清单，实现基本养老服务清单制度全覆盖，推动长期照护服务体系更高质量发展。

（三）养老服务设施、服务供给、服务监督下沉，社区居家养老服务供给能力将进一步增强

2022年，社区居家养老服务更加注重从“需求侧”出发，推动社区居家养老服务设施、服务供给、服务监管下沉，织密社区居家养老服务网络，创新社区居家养老服务模式，将进一步提升社区居家养老服务供给能力。“养老服务设施下沉”将推动老年、儿童、残疾养老服务设施一体化建设，建立综合性养老服务中心，提升养老服务设施利用率。“服务供给下沉”将推动社区居家养老服务供给精准化，建立社区养老服务联合体，完善社区志愿服务网络，推动社区资源整合高效利用，提升养老服务质量提升。“服务监管下沉”将推动养老服务效能标准化建设，建立社区养老服务供给准入机制，及时评估、改善社区居家养老服务。

（四）以事业带产业，推动养老服务事业产业协同发展

我国养老服务市场全面放开，养老服务营商环境进一步优化，央企、国企、险资、地产等大资本积极布局养老项目，投身养老服务领域，激活养老服务市场。2022年，北京、重庆将全面推行长期护理保险制度，北京首次将“全面推行长期护理保险”纳入政府工作报告，为老年人长期照护权益保障提供政策支持，进一步推动养老服务事业产业协同发展。

主笔

■ 李曼

北京师范大学中国公益研究院

养老研究中心政策分析师

主笔

■ 张晨轩

北京师范大学中国公益研究院

养老研究中心政策分析师