近日，多地通过公布基本养老服务清单、将基本养老服务纳入立法等方式推动养老服务体系建设。从国家层面来看，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“实施实施积极应对人口老龄化国家战略”一章中提出健全基本养老服务体系。民政部于今年6月发布的《“十四五”民政事业发展规划》提出，到2025年，“基本养老服务制度全面建立，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系更加完善”。可见，基本养老服务已经成为“十四五”时期养老服务发展的重点任务和建设目标。

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北京确定三类基本养老服务对象，面向所有重度失能老人提供护理保障

从各地的情况来看，多数地区在政策文件、规划或地方立法中仅是明确了基本养老服务制度的原则性要求，例如提出“健全基本养老服务制度框架，科学界定基本养老服务对象，明确基本养老服务内容”。也有部分地区提出优先保障的对象。例如，上海提出，基本养老服务应当优先保障符合条件的孤寡、失能、重度残疾、高龄老年人，以及计划生育家庭特别扶助对象、重点优抚对象等人员的基本养老服务需求。江苏提出，优先将经济困难的高龄、空巢独居、失能（失智）、计划生育特殊家庭等老年人纳入基本养老服务保障重点。河南也提出了优先保障对象。在基本养老服务对象界定上最为清楚的是北京和安徽，其中，北京最早也最为全面地明确了基本养老服务对象。

2020年5月，北京市人民政府办公厅印发《关于加快推进养老服务发展的实施方案》的通知，明确三类基本养老服务对象：一是城乡特困老年人等托底保障群体。二是低保或低收入家庭失能、失智、高龄老年人等困境保障群体。三是失能、失智、重度残疾、计划生育特殊家庭老年人等重点保障群体。北京还按照“保基本、兜底线”的原则，建立老年人能力综合评估体系和老年人养老服务补贴津贴制度。今年7月23日北京市委社会工委书记、市民政局局长李万钧在市民对话访谈节目中介绍，目前全市在册的基本养老服务对象有30.51万人。为困难老年人发放养老服务补贴100元-300元/月，为重度失能或持相应残疾证的老年人发放护理补贴200元-600元/月，为高龄老年人发放津贴100元-800元/月，符合条件的老年人可以同时申领三种补贴，最高每人可达1700元/月，就2020年全年，市区财政共投入财政资金21亿元、惠及全市70多万老年人。

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国家层面尚未明确基本养老服务对象，北京做法具有开创意义

今年4月，国务院批复的《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确了老年人健康管理、老年人福利补贴等养老助老服务的相关标准。在老年人福利补贴方面，要求为65岁及以上的老年人提供能力综合评估，做好老年人能力综合评估与健康状况评估的衔接。为经济困难的老年人提供养老服务补贴。为经认定生活不能自理的经济困难老年人提供护理补贴。为80岁以上老年人发放高龄津贴。这些标准为基本养老服务的制定提供了参照，但并未明确基本养老服务对象。

北京在基本养老服务制度上的推动具有开创意义。在失能老年人的护理保障上首次突破了经济困难这一界限，面向所有重度失能老年人提供护理补贴。政策保障重点实现了从经济困难老年人向失能老年人的重大转变。这些基本养老服务对象，仅仅依靠自己和家庭的力量，都难以解决其养老需求。这样的政策调整将进一步推动养老服务体系的转型，逐步建立以失能照护为主要内容的基本养老服务体系，促进养老服务的专业化提升。

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“十四五”期间需要参考北京模式尽快实现全国突破

当前，我国养老服务政策最大的问题在于照护重点不突出，各项政策过于分散，实际调研中发现，很多地区养老经费没少投入，但政策效果不明显。究其原因就在于没有将政策重点调整到失能失智老年人身上，没有实现财政资金的集聚效应，老年人在生活照料上的“急难愁盼”没有制度保障，老年人对高龄失能后的生活缺少安全感，养老服务体系也因缺少制度保障难以实现整体性的质量提升而发展缓慢。

“十四五”时期是我国基本养老服务制度建设的关键时期。基本养老服务制度的建设首先要从明确其对象着手。北京市60岁及以上户籍人口378.6万人，全市在册的基本养老服务对象有30.51万人，约占老年人口的8%左右。参考北京基本养老服务对象的界定，以此推算，全国2.64亿老年人中，符合基本养老服务对象的大约有2100多万。借鉴北京经验，当前，需要明确基本养老服务对象，建立老年人能力综合评估体系，依托社区全面摸底基本养老服务对象，建立台账掌握底数，建立护理补贴或护理险等制度保障，精准施补、专业服务，让亿万老年人和家庭感到未来可期。

主笔

■ 成绯绯

北京师范大学中国公益研究院

院长助理兼养老研究中心主任