月度社会政策分析|高质量发展阶段 养老服务展开系统布局

要点

高质量发展阶段，我国养老服务展开系统布局。一是注重居家社区机构养老“三位一体”，优化资源配置，完善养老服务体系；二是稳步推进长期护理保险制度试点，满足失能老年人长期照护医养需求；三是持续推进普惠养老城企联动专项行动，大力发展普惠型养老服务；四是健全养老服务综合监管制度，促进养老服务升级。

新阶段，老年人日益增长的美好生活需要亟需完善养老服务体系、提升养老服务质量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）为养老服务建设指明了方向，一是注重居家社区机构协调发展。大力支持社区嵌入式养老机构建设，增加综合性、多功能养老服务供给，推动机构养老服务向社区、居家延伸。二是聚焦失能老年人长期照护医养需求，稳步推进长期护理保险制度建设。三是发展普惠型养老服务。持续开展“普惠养老城企联动专项行动”，激发社会资本参与养老服务活力，逐步实现“老有所养”。四是健全养老服务综合监管制度，带动养老服务转型升级，促进养老服务高质量发展。

（一）居家社区机构养老“三位一体”，完善养老服务体系

我国养老服务体系建设由传统的家庭养老到现代社会养老服务，由“居家为基础、社区为依托、机构为补充”到“居家社区机构相协调”，是顺应经济社会发展、人口需求结构变化的结果。养老服务体系发展思路由相对单一转向多层次，由有所侧重调整为优化配置，由相互分割转换为“三位一体”，这为新时期养老服务体系建设指明了方向。“优化配置”要求我们发挥居家、社区、机构不同养老模式优势，提高资源配置效率，找准三者最优“镶嵌度”；“三位一体”则强调有机结合，居家、社区、机构养老模式互相支撑，需统筹发展、共同发力。从养老资源配置效率来看，要改善现有养老服务供给，增加有效供给。一是在社区层面大力支持社区嵌入式养老机构建设，街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务机构（中心），注重区域“养、医、乐、学、为、安”等助老资源整合，因地制宜构建“十五分钟养老服务圈”，满足多数老年人在“一碗汤的距离”老有所养、老有所乐。二是积极吸引社会资本参与养老机构建设，逐步完善公建民营管理机制，加大政府购买服务力度，增加养老服务床位，扶持养老机构连锁化、品牌化运营，满足老年人差异化、多层次养老需求。从“三位一体”统筹发展来看，要注重社区居家养老服务延伸，提升可持续发展能力。一要准备把握养老服务群体，明确各类养老设施、养老机构功能，精准定位。合理规划服务项目，不宜“一刀切”，一味强调服务内容的多功能、多样化。二要推动机构养老服务向社区居家延伸，通过上门服务、日间托养等形式，拓展养老机构功能，提升社区居家养老专业化水平。三是注重服务队伍多功能、创新型人才建设，强化养老人才激励保障措施，缓解养老人才瓶颈制约，实现可持续发展。

（二）稳步推进长期护理保险制度试点，满足失能老年人长期照护医养需求

失能老年人生活照料、护理服务刚需是养老服务重中之重，长期护理保险制度在保障失能老年人医养需求、缓解家庭照护压力、优化配置医养资源等方面发挥着重要作用。我国长期护理保险制度建设由“探索建立长期护理保险制度”到“扩大长期护理保险制度试点”，再到今年政府工作报告提出“稳步推进长期护理保险制度试点”，目前已形成49个城市启动国家级长护险试点、14个地市（区）县自治州启动市本级试点的局面，“十四五”时期将进一步扩大试点范围。上海作为全国首批长护险试点城市之一，长期照护工作走在全国前列。从今年1月份起，上海试点养老机构长护险照护延伸至长三角地区，实现长护险“跨省结算”，从政策层面保障上海老年人异地养老，也将推动长三角区域养老服务资源共建共享。新时期，聚焦失能半失能、高龄、失智老年人长期照护需求，逐步扩大长护险试点，扩大长护险覆盖人群，尽快出台长期护理标准，并积极开发商业长期护理保险产品，是保障失能老人长期照护工作的重点。

（三）大力发展普惠型养老服务，逐步实现“老有所养”

高质量发展阶段，国民平均寿命不断延长，养老服务需求更加多元化，大力发展普惠型养老服务，实现“老有所养”是“十四五”养老重点工程。《纲要》中明确提出“支持300个左右培训疗养机构转型为普惠养老机构”，江西、湖南、云南等省份也在各地《纲要》中提出支持具有教育培训或疗养休养功能的机构转型发展养老服务，扩大普惠养老服务供给，实现老年人“老有所养”。自2019年开展普惠养老城企联动专项行动，越来越多的城市、企业加入到普惠养老专项行动中，普惠养老落脚点在于老年人养老需求满足，因此健全老年人养老需求评估机制、养老服务质量评估制度，是推进专项行动“三提升”“两下降”“一满意”目标实现的重要依托，以需求评估为基础精准匹配养老服务供给、满足养老服务需求，以服务质量评估为基础改善提升养老服务质量、推动养老服务升级，构建普惠养老服务体系。此外，支持公建民营、民办公助管理运营模式，积极鼓励社会资本参与养老服务开展，推动养老服务规模化、产业化、创新化发展，推动养老服务市场高质量、可持续发展。

（四）健全养老服务综合监管制度，促进养老服务升级

“十三五”时期，养老服务监管以养老机构服务质量、安全管理质量提升为主，连续四年开展“养老院服务质量建设专项行动”，以《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》《养老机构服务安全基本规范》3个国家标准为依托的养老机构服务质量监管体系初具雏形。“十四五”时期，“健全养老服务综合监管制度”写入《纲要》，《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》作为我国养老服务领域第一份以监管为主题促进高质量发展的文件，弥补了养老服务监管体系建设短板。围绕着“监管什么、谁来监管、怎么监管”三个核心问题推动养老服务高质量发展，更好保障老年人合法权益。新时期，我国将全面加强养老服务质量安全监管、从业人员监管、涉及资金监管、运营秩序监管、突发事件应对五大监管领域，明确16部门职责分工，强化政府主导责任、压实机构主体责任、发挥行业自律和社会监督作用，提高养老机构服务质量与应急能力建设，提升养老人才队伍专业化水平，规划养老服务行为。