导语

近日，关于公益性捐赠税前扣除资格的话题再成为舆论焦点。中国公益研究院慈善研究中心主任黄浠鸣接受《中国慈善家》杂志采访时表示：社会组织等级评估是优秀社会组织的选拔机制、评判标准，将这样的标准作为税收优惠资格的前提，合理性值得商榷。

弥补了政策暇疵，但没有彻底解决问题。

岁末年初，关于公益性捐赠税前扣除资格的话题再成为舆论焦点。

事情要回溯至两个月前。2020年12月30日起，财政部、税务总局、民政部（以下简称为“三部门”）及各地陆续发布2020年度—2022年度公益性社会组织捐赠税前扣除资格名单。与2019年相比，2020年获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会组织数量大幅度减少。
以北京市为例，2019年获得这一资格的公益性社会组织有770家，2020年则仅有265家。“这或意味着上百亿的公益性捐赠享受不到税收优惠，会极大打击捐赠者的信心。”一位不愿具名的业内人士告诉《中国慈善家》。
获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会组织数量大幅度减少，原因在于2020年5月出台的新规——《关于公益性捐助税前扣除有关事项的公告》（财政部 税务总局 民政部公告2020年第27号，以下简称财税〔2020〕27号文）。
在业界的争议声中，2021年2月7日，三部门针对上述公告再度联合发布《关于公益性捐赠税前扣除资格确认有关衔接事项的公告》（以下简称《衔接事项的公告》）。其中就财税〔2020〕27号文中对于公益慈善事业支出和管理费用比例、评估等级、非营利组织免税资格等方面的规定进行了调整和放宽。
2月新规一出台就被业内视为财税〔2020〕27号文的“补丁公告”。多位受访专家表示，政策不衔接的问题本不应该发生，“补丁公告”的出台一定程度上弥合了财税〔2020〕27号文的瑕疵。

政策衔接出现问题

公益性捐赠税前扣除是国家用于鼓励企业和个人向公益事业捐赠的税收优惠政策。一般指个人、企业等捐赠人自愿、无偿向符合条件的公益性组织或政府等部门捐赠合法财产，用于公益目的，捐赠人即可按依法享受个人所得税或企业所得税优惠。
2008年《企业所得税法》实施，其中确立了新的公益性捐赠税前扣除制度。尽管此后三部门也针对该优惠政策发文，但在实践中，公益性组织税前扣除资格有效期短，一年审核一次、社会服务机构（民办非企业单位）长期难获得该项资格、部分地区不认可异地捐赠等现实问题频出，亟待调整。
2020年5月21日，三部门正式发布了《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》。公告确认，慈善组织和其他社会组织均可获得公益性捐赠税前扣除资格。在北京师范大学中国公益研究院慈善研究中心主任黄浠鸣看来，这一政策的出台回应了当下实际需求，尤其是解决了先前公益性捐赠税前扣除资格名单公布滞后，公益性捐赠税前扣除资格每年确认、有效期短，少数地区不认可跨区域捐赠，社会服务机构难以取得公益性捐赠税前扣除资格等问题。
但同时它也带来了新的问题。该公告提到，社会组织要获得公益性捐赠税前扣除资格需满足的其中一个条件为，评估等级为3A以上（含3A）且该评估结果在确认公益性捐赠税前扣除资格时仍在有效期内。
而在社会组织等级评估制度中，参与评级的条件之一是取得社会团体、基金会或者民办非企业单位登记证书满两个年度。这意味着，成立未满两年的社会组织没有申请资格。

据何国科团队的调研，截至2020年5月31日，107家参与问卷调查的公益性社会组织中，55家表示根据公告要求，客观上无法获得公益性捐赠税前扣除资格，占比51.4%。
此外，关于组织的慈善活动支出和管理费用的标准问题，也与前序政策民发〔2016〕189号文出现了衔接上的问题。后者根据不同的组织类型、资产规模、是否具有公开募捐资格等标准就划分了不同的慈善活动支出和管理费用的标准，同时规定了年度管理费用比例的例外情形。财税〔2020〕27号文却没有区分组织类型、资产规模，仅仅根据社会组织是否具有公开募捐资格制定了相应的“统一”标准，而且要求组织2018年度、2019年度的相关支出都得按照这一新标准来处理。
黄浠鸣指出，慈善组织、捐赠人对于政策文件的颁行无法进行事先预判，如果适用财税〔2020〕27号文中关于年度慈善活动支出和管理费用的标准，则会产生慈善组织在2018年度和2019年度的慈善活动支出和管理费用符合民发〔2016〕189号文的规定却无法满足2020年出台的新政策的情况。通过调研，有些慈善组织表示适用新规导致用事后的法律来规范事前的行为，远超慈善组织和捐赠人的政策预期；相关部门同样很难执行新规，就容易导致出现政策衔接不上的问题。
在财税〔2020〕27号文发布后的一个月，北京致诚社会组织矛盾调处与研究中心执行主任何国科发布了一项调研报告。报告显示，截至2020年5月31日，107家参与问卷调查的公益性社会组织中，55家表示根据公告要求，客观上无法获得公益性捐赠税前扣除资格，占比51.4%。
何国科告诉《中国慈善家》，如果因新旧政策衔接，导致大量资金无法抵税优惠，则可能造成严重的社会问题。

刻不容缓的“补丁公告”

对于2月7日发布的《衔接事项的公告》，多位专家表示，这份公告已经到了最后时间点，刻不容缓，“再不出台就晚了”。
一位不愿意具名的专家透露，2020年因新冠肺炎疫情的特殊情况，捐赠额扣税优惠政策为全额抵消，而非日常情况下的捐赠全额的12%。而按照财税〔2020〕27号文中的要求，去年大批疫情中的捐赠无法享受税收优惠。“这是严重的政策失误。”这位专家说。
黄浠鸣告诉记者，财税〔2020〕27号文出台后，关于评估、慈善活动支出和管理费用等相关问题就已经浮现出来。地方民政在政策执行过程中也出现相似的困扰，多次向她的团队咨询，团队也曾采用口头及书面形式向有关部门提出意见和建议。
2020年12月30日起，各地陆续公布公益性捐赠税收优惠名单，与前一年数量相差甚远。临近企业所得税汇算清缴的5月31日，业内情况愈加紧迫，呼吁政策调整的声音更为激烈，行业内专家学者、公益组织纷纷加入研讨。2021年1月底，大家才把意见以正式的书面材料形式提交给三部门。
何国科坦言，如果是在2020年11月左右推出这一《衔接事项的公告》，效果会更好，各地方在公布名单时也有据可依。他预判，2021年5月汇算清缴之前，各地会陆续出台第二批公告。
前述不愿具名的专家坦言，《衔接事项的公告》本可避免。如果财税〔2020〕27号文在出台前多方调研，组织专家研讨会或是向社会公告征询意见，政策就会更符合实践需求，后来出现的问题也会大大减少。

治标之后还需治本

《衔接事项的公告》发出的当天，广西心香公益社工服务中心（以下简称“心香社工”的李冬靖第一时间将这一“重大利好”转发至自己的社交平台。2021年1月，“心香社工”刚刚拿到公开募捐的资格，也是广西省级首个拿到公募资质的民办非企业单位。
李冬靖称，往年要享受公益性捐赠税前扣除资格需要自己去税务机构碰运气，反复提交公益相关的材料作证，税务部门没有明确的文件参考，也很难做出评判。这样一来，能申请下来的几率几乎为零。而另一面，捐赠人对此也没有概念。
“捐赠者都是需要教育和引导的。”李冬靖认为，有了明确的公告文件，捐赠者的热情也会被带动起来。
在何国科看来，从短期看，《衔接事项的公告》对于2018年、2019年新成立的社会组织的确是个利好举措。

2019年8月20日，山东省淄博市淄川区22家爱心企业为台风受灾区域重建捐款1.14亿元。
新规中明确，从2018年至该公告发布之日最近一期的评估等级达到3A以上（含3A）的社会组织可以申请公益性捐赠税前扣除资格。对于2019年成立的社会组织，以及2019年至本公告发布之日已接受评估但尚未出具结论的社会组织，确认资格时可暂不考虑其评估等级。
此前，按照民政部《社会组织评估管理办法》，对于2018年1月1日至2018年12月31日成立的社会组织，截至2020年已经满两个年度的，可以申请社会组织评估。而在实践中，各地民政部门对申请评估两个年度理解不同，导致2018年成立的社会组织在2020年度未被纳入可以申请评估的对象。
数据显示，2018年度和2019年度我国新成立的社会组织共约10.5万家，其中最具公益性的组织——基金会约有1300家。据测算，约有1000家基金会或因无法纳入等级评估而无法获得税前扣除资格。
何国科指出，对于2018年度登记的社会组织，2020年度尚未申请评估的问题，各地民政部门可以给予2018年度登记社会组织一个政策空间，即允许2018年度登记的社会组织补充申请2020年度社会组织评估。“只要补充申请评估了，即使尚未出具结论的，就可以认为满足‘暂不考虑其评估等级’的规定。为了保证捐赠人的权益，我们建议各地民政部门给予2018年度成立的社会组织这个政策空间。”
他提醒2018年成立的社会组织，要高度重视各地民政部门是否有关于补充2020年度评估的通知，想要被确认获得公益性捐赠税前扣除资格的，需要主动去申请评估。
此前，关于公益组织获得税前扣除资格必须评上3A的问题，在业内争议较大。主流观点认为，公益性捐赠税前扣除资格是国家给予捐赠方的优惠，而非给社会组织的优惠政策，两者之间无必然联系。
中国人口基金会副秘书长宋宏云对《中国慈善家》表示，《衔接事项的公告》是现行制度框架下的适度调整，从根本上并没有彻底解决慈善捐赠税前扣除问题，在等级评估等方面仍需进一步调整和改革。
在何国科看来，评估的目的是以评促建，以评估的方式来促进基金会建设，实现基金会的的高质量发展，但评估跟公益性捐赠税前扣除资格挂钩，从法理层面来看，还需要再考量。
黄浠鸣也提到，等级评估规定是关系到公益性捐赠税前扣除资格的长期性关键问题。她指出，社会组织等级评估是优秀社会组织的选拔机制、评判标准，将这样的标准作为税收优惠资格的前提，合理性值得商榷。

专家:黄浠鸣

北京师范大学中国公益研究院

慈善研究中心主任