全国养老服务业走势月度分析(2019年3月刊)
2019-04-17 676

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一、全国养老服务人才职业教育体系建设正在稳步推进


(一)全国养老服务人才职业教育政策体系已开始建立

通过梳理各级政府相关文件,我们发现2014年6月10日发布的《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》(教职成〔2014〕5号)是国家第一次对养老服务人才职业教育体系建设作出专项部署。随后,又通过中等职业学校专业目录设置(将老年服务与管理明确纳入公共服务与管理类专业体系)、遴选和公布全国职业院校养老服务类专业示范点等方式,进一步对养老服务人才职业化教育作出重点推进。

在国家文件的引导下,全国已有北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、新疆、陕西、广西、安徽、甘肃15个省份开始了本地区省级养老服务人才职业教育制度的建设探索。其中,东部省份有7个,中部省份有3个,西部省份有4个,东北部省份有1个,东部省份在养老服务人才职业教育制度建设方面依然走在全国前列。另外,从单个省份的探索进展上看,辽宁、上海、江苏、浙江、山东5个省份成绩更为显著。

另外,从地市级养老服务人才职业教育制度建设的探索来看,截至目前,全国也有江苏、浙江、山东、广东、宁夏五个省份的11座城市参与。其中,江苏有3座城市,分别是宿迁、无锡和南京(省会);浙江有3座城市,分别是衢州、嘉兴、丽水;山东有2座城市,分别是临沂和泰州;广东有2座城市,分别是深圳、广州(省会);宁夏有1座,是银川(省会)。

(二)全国养老服务类相关专业毕业生可获得两类制度扶持

在各级政府的共同推进下,我国养老服务类相关专业大学生在参与对口就业中开始获得多方扶持。其中,最典型的两类制度是高校毕业生各类补贴制度和积分落户制度。具体而言,针对高校毕业生的各类制度包括培训补贴(通常含职业技能鉴定补贴)、入职补贴、岗位补贴、学费减免补贴等四个方面,积分落户类型则包括导向加分和分级加分两种。

1. 全国养老服务类专业毕业生可获四类补贴,培训补贴拓展范围最广

北京、上海、上海等九省份已建立培训补贴制度,广东广州补贴标准最高

根据各级政府网上公开信息,我们发现培训补贴(含职业鉴定补贴)是四种补贴类型中拓展范围最广的补贴类型,目前已涵盖北京、天津、上海、江苏、福建、广东、新疆、吉林和山东九个地区,其中七个位于东部。

北京、浙江、江苏等五省份已建立入职补贴制度,江苏补贴标准最高

根据各级政府网上公开信息,我们发现入职补贴制度目前主要集中于北京、浙江、江苏、山东、辽宁五个省份,均处于东部和东北部地区。

③ 广东、江苏、山东五省份已建立岗位补贴制度,各地区主要分为两种类型

就岗位补贴而言,全国目前共有广东、江苏、山东、浙江和陕西五省份建立此项制度,其中除陕西外,都属于东部沿海省份。从补贴内容和标准上看,岗位补贴主要分为两种类型,一种是一次性补贴到个人,与养老从业人员的入职时间和学历有关联,和上述入职补贴有相似之处;另一种则是月补贴或年补贴。

④ 上海、山东、四川等四省份已建立学费减免补贴制度,甘肃最为典型

从学费减免补贴制度的建立现状来看,全国共有上海、山东、四川、甘肃四省份开始探索。其中,东部西部各有两个,平均分布。

2. 广州、上海、南京等七城市实施养老护理员积分落户政策

自《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)首次在提升养老服务人才素质中明确提出“将养老护理员纳入城市积分落户政策范围”以来,全国已有广州、上海、南京、杭州、天津、青岛和成都七个城市先后启动落实此项政策。

(三)以职业教育为主体的养老服务人才培养模式逐步形成

根据2014年6月10日《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》(教职成〔2014〕5号)中的要求,我国养老服务人才队伍建设基本定位是以职业教育为主体。因此,在近些年的发展过程中,我国已初步形成以老年服务与管理、老年保健与管理、护理(老年方向)、社区康复等为基础的养老服务人才职业教育体系,并兼具老年学、社会工作、中医学、劳动与社会保障等相结合的普通本科及以上教育内容。另外,在养老服务类专业毕业生的就业方面,我国各类高校,特别是中高职院校,已探索出校企合作、校政合作两类主体培养模式。

1. 全国已有15个省份开展“订单式”养老服务人才培养,泰康动作最大

在2014年12月15日《关于遴选全国职业院校养老服务类示范专业点的通知》(教职成厅函﹝2014﹞50号)等中央文件推动下,以工学结合、校企合作为特征的养老护理员“订单式”培养模式已经在北京、河北、山西、黑龙江、上海、江苏、浙江、江西、山东、湖南、广东、海南、重庆、四川、陕西等15个省份开展,成为各类中高职院校推动养老服务类专业学生的最主要途径。

2. 全国已有13个省份开展校政合作委托培养,陕西工运学校规模最大

通过政府委托办学或培训的方式,由开展养老服务类专业的中高职院校或高等院校进行专业人才培养是我国第二大养老服务人才培养路径。截至目前,据不完全统计,全国已有北京、天津、山西、上海、浙江、江西、山东、广西、重庆、四川、云南、陕西、甘肃13个省份开展。


二、我国医养结合工作的实践与挑战


(一)我国医养结合工作进展显著

自2015 年 11 月国务院办公厅转发九部委《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》以来,我国医养结合工作进入全面部署与探索实施阶段。根据文件内容,所谓“医养结合”,是指在老年人照顾中兼顾医疗护理和生活照料两个方面,促进其有机结合。近三年来,国家卫生健康委会同民政部先后从做好医养结合服务机构许可、简化行政审批手续、开展医养结合服务试点等出台工作方案,并大力鼓励社会力量进入医养结合领域。当前全国已确定90个医养结合试点市,一些有代表性的省份积极探索形成了医养结合服务机构标准与规范,以上为全国医养结合工作推进奠定了良好基础。截至2018年底,我国老年人2.49亿,慢病老人超过1.8亿[1],失能、半失能老人超过4000万[2],阿尔茨海默症患病老人1200多万[3],广大老年人对健康、医疗护理与养老服务需求进一步增长。同时国家卫生健康委三定方案确定下设老龄健康司,职责为组织拟订并协调落实应对老龄化的政策措施,组织拟订医养结合的政策、标准和规范,建立和完善老年健康服务体系,这为完善新时代医养结合工作带来新的机遇。

[1]中国老龄化与健康国家评估报告,世界卫生组织,2016

[2] 全国老龄委,第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查,2016

[3] Glenn Rees,痴呆照护与创建认知障碍友好型社区的全球视角,Alzheimer’s Disease International2016

(二)医养结合的功能定位

医养结合到底应该服务于哪些对象,提供哪些服务内容,重点解决老年人面临的哪些关键问题?需要厘清医养结合的目标和功能定位。

结合2015年世界卫生组织发布《关于老龄化与健康的全球报告》提出的健康老龄化目标,我国“医养结合”的总目标确定为实现健康老龄化。2018年孙春兰副总理在全国老龄工作委员会全体会议上的讲话中指出,要加强医疗 卫生与养老服务工作的协同配合 ,为老年人提供健康期预防、患病期治疗、康复期护理、稳定期生活照料以及临终期安宁疗护一体化的健康和养老服务,努力延长健康预期寿命,提高生活水平和生命质量。这实质上是对医养结合工作目标的进一步明确。

根据医养结合的工作目标来理解,医养结合的服务对象实质上是全体老年人。学术界对医养结合的对象及需求进行了全面概括,依据不同程度的自理能力,服务对象包括“能力完好老人”“能力衰退老人”和“失能老人”。 “能力完好”意味着生活完全自理,希望通过相应的医养结合服务尽可能维持身体健康和自理的现状。“能力衰退”意味着老年人逐渐处于身体亚健康或者生活部分自理状态,他们渴望通过接受医养结合服务减缓能力衰退,尽可能避免生活上依赖他人。“失能”意味着失去生活自理能力,这部分老年人基本依赖他人的长期照护,对医疗卫生服务和养老服务均具有很高的需求。

医养结合重点解决的是“医”与“养”的衔接和一体化问题,因此功能定位应包括“疾病预防+健康干预+长期照护+临终关怀”。通常情况下,老年人健康状况和自理能力呈随年龄增长而下降,低龄健康老人应以提供疾病预防服务为主,中龄能力衰退老人应以提供健康干预服务为主,为高龄和失能老人重点提供长期照护及临终关怀服务。医养结合发展方向上应体现出整合性、连续性特点。所谓整合性是指服务的内容既包括急性医疗、护理以及康复等医疗性服务,也包括生活照料、心理抚慰等社会性服务。所谓连续性,一方面从时间上来看,既应包括6个月以上的长期照护,也应包括6个月以内的急性后期护理和过渡期康复;另一方面从空间上来看,医疗机构、养老机构、社区和居家之间需要实现可互转衔接的一体化服务,服务载体包括养老机构、医疗机构并能够延伸至老年人家庭、社区等。

(三)推进医养结合面临的主要挑战

尽管我国医养结合工作已经有良好的基础,但在政策实践过程中还面临几大突出挑战:

1.“医养结合”服务范围和项目类别尚待进一步明确

首要原因在于尚未从老年人需求出发,形成对老年人健康需求及能力综合评估机制,根据需求评估分级分类制定相应的服务计划。当前我国老年人能力评估标准主要从日常活动能力、工具性生活能力、社会认知和社会参与,相对缺少健康医疗需求的评估。只有全方位明确老年人需求后医养结合服务范围及项目才有可能进一步明确。其次是相关医疗机构和养老机构开展医养结合服务的功能要求和项目分类不明确,导致管理混乱难以衔接。

2.医疗卫生和养老服务的互联互通亟待解决

当前医养结合服务实践模式主要包括养老机构内开设医疗机构、在医疗机构内开设养老机构、养老机构与医疗机构合作等三种模式。根据卫生健康委数据,截止2017年底,全国共有4000多家医养结合机构(兼具医疗卫生和养老资质),医养结合机构床位115.2万张,医疗机构与养老机构建立合作签约有1.1万多对。而全国注册登记的养老服务机构为2.9万个,加上社区各类养老床位合计744.8万张。仅从养老机构来看,至少还有1.4万家机构尚未具备医养结合服务能力。医疗资质获取难和行政审批手续繁杂等问题已经提上重要日程。

3.医养结合资金保障体系试点经验需在全国范围内推广

除了长期照护保险试点的城市已经尝试从资金方面补贴长期护理服务,大部分地区医疗保险还无法涵盖养老服务项目或报销水平偏低,有长期护理需要的老人及家庭支付能力不足,相当多的医养结合服务机构运营成本高生存困难。如何通过长期照护资金保障体系规划实现老年人看病报销及服务补贴全面支持,同时带动相关服务产业发展,是我国现阶段医养结合工作中需要规划的重大问题。

4.专业养护服务能力不足

目前,我国具有专业康复、养护能力的机构数量严重不足。截至2017年底 ,全国有康复医院552家 、护理院 349家、护理站89个。而对我国医养结合服务体系至关重要的安宁疗护机构的建设尚在探索阶段。同时,有专业资质的养护人员尤为缺乏,专业护理人员缺口高达1000万,护理服务从业人员待遇和职业体系建设需要加强,职业上升通道也需要尽快打通。护理服务从业人员的培养标准和认证体系、市场化竞争机制都需要建立和完善。

综上,尽管近年来我国医养结合工作进展显著,但以上挑战与不足依然制约着我国医养结合工作整体水平的提高。建立面对老人的普遍性健康状况评估制度、统筹医养结合服务体系规划机制、深化医养结合试点示范及评估、加强医养结合专业服务人才的培养和储备均是值得探索的做法。


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