5月，在出台全国统一的长期护理保险失能等级评估管理办法之后，国家医保局发文规范失能等级评估机构定点管理。自2016年启动试点以来，长期护理保险制度已在全国49个城市实施。2022年全国医疗保障事业发展统计公报显示，49个试点城市中参加长期护理保险人数共16990.2万人，享受待遇人数120.8万人。2022年底基金收入240.8亿元，基金支出104.4亿元。长期护理保险定点服务机构7679个，护理服务人员33.1万人。从各地实施情况来看，整体呈现以下发展特点：

一、参保范围逐步扩面，六成以上试点城市覆盖职工医保和居民医保参保人群

从各地试点情况来看，49个长护险试点城市中，有32个试点同时覆盖职工医保和居民医保参保人群。

第一批35个试点城市中承德、松原、安庆、济南、潍坊、泰安、荆门、重庆等8个城市的长护险覆盖范围为职工基本医疗保险（以下简称职工医保）参保人群，其他城市均覆盖了职工医保参保人群和城乡居民基本医疗保险（以下简称居民医保）参保人群。在首批试点城市的经验基础上，第二批14个试点城市中北京石景山区、呼和浩特、开封、黔西南布依族苗族自治州和乌鲁木齐在试点过程中实行了职工医保和居民医保全覆盖，其余城市试点初期仍以职工医保参保人员为保险覆盖人群。其中，北京石景山区的居民医保参保人员不含学生和儿童。目前，未覆盖居民医保参保人群的试点城市已开始拓面覆盖居民医保参保人群。如珲春在2022年起开始覆盖居民医保参保人群，开封在2023年起开始覆盖居民医保参保人群。

二、长护险筹资以定额筹资和按比例筹资为主，筹资渠道多样，筹资水平整体较低

在长护险制度设计和试点实施过程中，资金筹集是长护险实施推广和可持续发展的基础。长护险筹资方式存在多样性和差异性，主要有定额制、比例制、定额比例混合制三种方式为主。定额制筹资以固定额度为标准进行缴纳，各地根据自身情况分别制定不同的标准。试点城市中北京市石景山区、天津、齐齐哈尔等15个地区采取定额筹资方式，各地区差异较大，缴费金额在40-180元区间不等，最低的是安庆，筹资标准为40元/人/年，最多的是石景山区，筹资标准为180元/人/年。

表1国家长期护理保险部分试点城市城镇职工定额筹资筹资标准与渠道

比例制则是以职工医保缴费基数、参保人上年度工资总额或上年度居民人均可支配收入为基础，按一定比例缴费，有些城市的缴费基数不同，比例不同。据不完全统计，目前有19个试点城市按照比例制进行筹资。其中上海、长春等15个城市以职工基本医疗保险缴费基数为底数，缴费比例从0.1%-0.5%不等，成都和广州两地对个人缴费部分根据职工年龄划分更为细致；承德和乌鲁木齐均以上年度工资总额的0.2%为缴费基数，筹资渠道略有不同；荆门则以上年度居民人均可支配收入的0.4%为基数。定额与比例混合制主要针对不同类型的参保人员，同时采取定额和定比两种模式，有些城市规定在职人员以基本医疗保险基数的比例进行缴纳，退休人员则每月需按固定保费缴纳。

表2 国家长期护理保险部分试点城市城镇职工比例制筹资标准与渠道

无论是定额制还是比例制，筹资主要来源于单位缴费、个人缴费、财政补助、医保基金、福彩公益金五条渠道。根据地方实践，可将长护险的筹资分为三个主要模式。一是完全医保基金承担，如梅河口从上年基本医疗保险统筹基金会结余中划转部分资金作为长期护理保险基金。二是“医保基金+”的形式，主要有医保基金+个人缴费、医保基金+个人账户、医保基金+福彩公益金的搭配方式，如通化、承德、南通、安庆、上饶、济南等。三是多方负担的混合型，长护险基金来源于政府补贴、基本医疗保险基金、个人缴费、单位缴费和福彩公益金补助等。如石河子的基金来源于医保统筹基金、财政补助和福利彩票公益金三个方面。

从各地的试点政策可以看出，长护险基金整体筹资水平整体较低。一是筹资渠道较为单一。在城镇职工筹资渠道方面“单位+个人”为大多数城市的做法，但为了不增加单位和个人的负担，个人缴费部分多数从基本医疗保险个人账户中划拨，单位缴费部分从基本医疗保险统筹基金中划拨。据监测扫描，在资金筹集渠道上，不少试点地区筹资中的医保基金占比高，如江苏长护险2023年医保统筹基金划入占筹资总额的62%。二是长护险缴费标准相对较低。在按比例缴纳的城市中，缴费基数仅在0.1%-0.5%之间，导致资金额有限。最后长护险处于试点阶段，政策支持力度有限。所筹资水平整体还处于低水平起步阶段。

三、27个试点城市待遇享受对象以重度失能参保人员为主，上海、广州保障力度位居全国前列

在享受待遇的对象类型方面，有27个试点城市以重点解决重度失能人员基本护理保障需求为主，分布区域主要集中在东部，共有13个城市，其次为中部共有9个城市，西部共有5个城市；待遇对象要求为经医疗机构或康复机构规范诊疗、失能状态持续6个月以上，通过评定符合重度失能标准的参保人员。有9个试点城市保障对象为经评定为中度、重度失能且在评估有效期内的参保人员，从分布来看，东部有5个城市，中部有3个城市，西部有1个城市，其中，成都特别对18周岁以下学生儿童进行专门划分规定，长春对85周岁以上90周岁以下未完全失能老人、90周岁以上老人做纳入保障规定。青岛、滨州、松原东、中部3个城市在保障重度失能参保人员基础上，拓展保障失智人员，青岛还明确为轻中度失能失智人员及高危人群提供功能维护等训练和指导保障，预防和延缓失能失智。值得注意的是，上海、广州东部两个城市保障对象最为广泛，在重度、中度的基础上，将轻度受损的失能参保人员也都纳入保障范围，保障力度位居全国前列。从保障对象的变化来看，各试点城市是在重点解决长期重度失能人员护理需求基础上，逐步扩大失能保障的等级范围。此外，从所有试点城市来看，还未有对重度残疾人长期护理保险做特别规定措施的城市。

表3  国家长期护理保险试点城市待遇享受对象统计

四、长期护理保险失能等级评估体系更加专业化、规范化、科学化

长期护理保险失能等级评估是长期护理保险制度的重要组成部分，起着“承上启下”的关键作用，评估结论是待遇享受和基金支付的重要依据。自2021年至今，国家医保局牵头先后发布《长期护理失能等级评估标准（试行）》（以下简称评估标准（试行））、《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》，全国有了首个统一的长护险失能等级评估标准，评估机构定点管理将更加规范化，评估认定工作也将更加专业化，确保长护险待遇享受公平公正。纵观49个国家试点城市，各地在长护险失能等级评估标准、评估机构及评估人员安排、评估经费要求等方面共性与个性并存。

从长护险失能等级评估标准来看，国家标准出台之前，近一半的试点城市以《日常生活活动能力评定量表》（Barthel 指数评估量表），即ADL量表为失能评定依据，比如承德、青岛、南通、宁波、广州、南宁等。其主要评估指标涵盖吃饭、穿衣、洗澡、活动、上下楼等项目，未对失智情况进行评定。多地将ADL评分≤40分作为判定重度失能的标准，南通、青岛分别将ADL评分≤50、≤60作为判定失能状态的标准，同时青岛针对失智人员，将《中文简易智能精神状态检查量表（MMSE量表）》评分≤9分纳入长护险待遇保障对象。另有部分城市根据各地实际情况，使用本地评估量表进行失能人员鉴定，如《上海市老年照护统一需求评估调查表》《苏州市长期护理保险失能等级评估参数表（试行）》《黔西南州长期护理保险评定标准》《昆明市长期护理保险失能等级评定标准（试行）》等。这些地方评估指标维度相对更多，比如苏州包括感知能力、认知能力、行为能力、特殊护理项目4个一级指标和19个二级指标。目前，国家要求长护险第二批14个试点城市参照执行《评估标准（试行）》，原有试点城市参照完善地方标准，2023年内统一到《评估标准（试行）》上来，天津、山东多地、福州、成都、南宁等城市,已按照国家标准开展失能人员评定。《评估标准（试行）》由日常生活活动能力、认知能力、感知觉与沟通能力3个一级指标和17个二级指标组成，形成一套综合性评估指标体系，失能人员评定更加科学。

表4 国家长期护理保险部分试点城市失能等级评估标准

从长护险失能等级评估机构安排来看，大致包括三种情况：一是由第三方社会机构进行失能评估，定期接受政府部门监督考核审查，多以公开招投标方式筛选评估机构，比如晋城、昆明、苏州、安庆、重庆等地。二是通过组建失能评定委员会、劳动能力鉴定委员会或评定委员会形式，比如齐齐哈尔、成都、石河子、乌鲁木齐等。三是多地以医保部门为主，牵头成立第三方评定委员会，由社会机构开展失能评定，比如北京石景山区、天津、上海、青岛、广州等。多地明确提出评估机构不能同时开展长护险定点服务。各地对评估人员要求也不尽相同，越来越重视医护人员评估资质。北京失能评估人员由执业医师、专业护士组成；上海则要求2名评估人员中至少1人取得执业医师或执业助理医师资格，社区卫生服务中心家庭医生和社区护士是全市老年照护统一需求评估员主要力量，占评估员总数90%以上。

表5 国家长期护理保险部分试点城市失能等级评估机构类别

从长护险失能等级评估费用来看，评估费用支付大体分为3种类型，一是完全由长护险基金列支，比如承德。二是评估费用个人负担。三是长护险基金和个人按照不同比例，或者根据照护级别按比例支付，比如天津初次评估由长期护理保险基金和参保人员分别按70%、30%比例支付，状态复核费用由长期护理保险基金支付；而广州纳入支付范围的费用标准为每人每次200元，经评估后对应享受长护险2-3级待遇的由长护险基金按100%的比例支付，享受长护险1级待遇的由长护险基金和申请人各按50%的比例支付，失能评估为其他情形的，由申请人支付。此外，对于特困、低保等经济困难人群，部分试点城市规定由政府财政负担费用，比如北京石景山区规定本市城乡特困人员、低保、低收入和计划生育特殊家庭人员，以及政府部门主动发起的接续评估人员的评估费用，由户籍所在地的区政府负担，所需经费由财政资金安排。

表6 国家长期护理保险部分试点城市失能等级评估费用支付方式

五、长护险服务类型趋于一致，待遇支付以按比例支付、定额支付和按比例限额支付三种形式为主

试点城市长护险覆盖的服务类型基本以医疗专护、机构护理、居家护理为主，部分试点城市根据服务对象的失能程度和具体服务类型组合做了细化处理，如重庆服务类型按照中度失能人员和重度失能人员又分为居家组合护理（机构护理+个人护理）、机构上门护理、机构集中护理。另外广州、上饶和南通的长护险还覆盖辅具租赁费用，费用分别为广州市100-300元/人/月；上饶市300元/人/月；南通市重度失能人员6000元/人/年，中度失能人员4000元/人/年（在长护险支付限额内的费用基金和个人按照8:2的比例分担）。

试点城市的长护险的待遇支付可以分为按比例支付、定额支付和按比例限额支付三类：

表7 国家长期护理保险部分试点城市待遇支付情况

说明：部分试点城市未公布待遇支付标准。

部分试点城市制定了长护险经办机构的监督机制监管长护险待遇支付的情况，如潍坊设置了预留保证金制度，社会保险经办机构应严格按规定审核医疗护理费用,不符合护理保险支付规定的不予支付；符合支付规定的先支付90%,其余10%作为保证金，年底根据对定点护理机构执行护理保险政策规定及服务质量考核情况予以处理。济宁规定符合要求的费用由长护险资金先支付95%，其余5%作为预留保证金，根据年终总评结果兑付社会保险经办机构的年度预留保证金：年终总评85分以上的全部兑付；满75分不满85分的扣减15%；满60分不满75分的扣减30%；不满60分的全部扣减。

从上述分析可以看到，我国长期护理保险试点正在稳步推进，为长期护理保险制度的推广积累了宝贵经验，未来期待我国在覆盖范围上早日建成覆盖全民的长护险制度，多措并举扩大制度覆盖范围和受益面。

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统筹：高华俊

责编：李静 张栋

文章来源：养老研究中心