2024年6月，北京市发改委发布《北京市社区嵌入式服务设施试点项目建设运营管理办法（试行）》并向社会公开征求意见，要求通过在社区（小区）公共空间嵌入功能性设施和适配性服务，在居民适宜步行范围内，提供养老托育等一种或多种服务。这是自去年国家发改委印发《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》以来，首个省级层面有关社区嵌入式服务设施试点项目建设运营管理的办法，要求优先和重点提供养老托育等急需紧缺服务，并且明确了资金保障措施。从社区养老服务设施的建设来看，主要呈现以下发展特点：

一、社区养老服务设施配建要求进一步强化和细化

自2013年国务院35号文件以来，社区养老服务设施配建要求在国家中长期规划、专项政策等文件中进一步强化和细化。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中首次明确了养老服务设施的人均用地标准（不少于0.1平方米），并强调了新建居住（小）区的养老服务设施要同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，这标志着社区养老服务设施配建进入标准化、制度化轨道。在配建要求中，除了强调人均用地标准外，后续政策文件对社区养老服务设施的规模、设施配备、服务质量等方面提出了明确要求，如住房城乡建设部等部门《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》不仅重申了人均用地不少于0.1平方米的标准规划设置社区养老服务设施，还提出更为具体的达标时间和覆盖目标，在政策中也更加体现了灵活性和针对性，如允许老龄化程度高的地区上调标准。

表1 社区服务设施建设文件出台情况统计（2013-2024年）

随着国家对社区嵌入式服务设施的重视，地方加大了嵌入式养老服务设施建设力度。目前扬州、武汉、海口等地已发文探索推动城市社区服务设施建设，基本集中在养老服务、婴幼儿托育、儿童托管、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩9大场景，且将逐步实现公共服务、普惠服务和商业服务结合。在养老服务设施方面，各地不断强化社区养老服务设施的综合服务功能，不再局限于基本的生活照料，而是向日间照料、文化娱乐、康复护理、心理健康等综合服务功能拓展，提供更加全面、专业的养老服务。

二、全国社区养老服务机构和设施建设总量快速增长，区域差异明显

随着各项政策的逐步落地，全国社区养老服务机构和设施总量逐年增长。民政统计年鉴数据显示，近5年全国社区养老服务机构和设施总量逐年增长，从2018年的13.6万个增长到2022年34.7万个，表明我国社区养老服务设施建设取得了积极成果。其床位呈现逐年下降趋势，从2018年的347.8万张下降到2022年的311.1万张。

图1 近5年全国社区养老服务机构和设施数量及床位统计

全国社区养老服务机构和设施分布区域差异明显。从2022年统计数据来看，河北省的建设总量处于全国榜首，其次为湖南、浙江、山东、江西。从增量来看，2022年，黑龙江和山东的社区养老服务机构和设施总量增长分别排名第一和第二，黑龙江从2021年的1622个增长为2022年的3944个，增长率为143%，山东从2021年的16969个增长为2022年的26674个，增长率为57%。东、中、西区域间社区养老服务设施建设数量有明显差距。整体来看，全国社区养老服务机构和设施数量在区域上呈现东-中-西递减的发展态势。

图2 2022年省级层面社区养老服务机构和设施数据统计

图3 2022年全国社区养老服务机构和设施数据省级分布示意图

案例

上海积极推广社区嵌入式养老服务模式

各地在社区嵌入式养老服务设施的建设与运营上取得积极进展和一定成效，形成了“嵌入式、多功能、综合性”的服务模式，以上海最为突出。上海是全国最早进入老龄化的城市，2023年末，户籍老年人口已经达到568.05万人，占总人口的37.4％，其在居家社区养老服务方面的探索也走在全国前列，社区嵌入式养老服务设施增量显著，从2019年的72个服务设施增长至2022年的13328个，4年增长185倍，其中2020年是增幅最大的一年。

第一，嵌入式养老服务起步时间早。上海于2014年首创社区嵌入式养老服务，经过十年实践，形成了每个镇街“2-3个社区综合为老服务中心+若干个社区托养设施+居家养老服务项目”体系。截至2023年底，全市有社区综合为老服务中心459家，实现街镇全覆盖，部分老年人口密集的街镇或地域面积较大的镇已建有2个以上的社区综合为老服务中心。同时，全市建成197家以短期住养照料为主的长者照护之家、918家提供白天照料的社区日间服务中心、1846个社区老年助餐场所、94个长者运动健康之家。

第二，政府推动力度大。一是政策引领，近些年陆续出台《上海市养老服务设施布局专项规划（2022—2035年）》《上海市“颐美乡村”养老服务提升计划（2024—2026年）》《关于推进本市老年助餐服务高质量发展的实施意见》等文件，鼓励发展各类养老服务设施，为了更好地推进社区嵌入式养老服务模式，市民政局制定了嵌入式养老服务社区的建设规范，指导各街镇更好地构建居家社区养老服务网络，提升服务质量。二是扩大设施供给，持续丰富嵌入式养老服务设施供给，市民政局、市规划资源局指导并推动各区编制养老服务设施布局专项规划，并通过每年的实事项目、民心工程以及纳入年度绩效目标考核等方式，持续跟进项目进度；三是落实各种建设补贴，如《上海市人民政府办公厅关于推进本市“十四五”期间养老服务设施建设的实施意见》中明确落实长者运动健康之家建筑补贴，最高一次性补贴25万。

第三，服务链条清晰。上海主要在三个层面建设社区嵌入式养老服务模式。镇街层面，建设集日托、全托、助餐、辅具推广、医养结合、养老顾问等功能于一体上午“枢纽型”社区综合为老服务中心。在居民区层面，建设家门口服务站点。市民政局2019年制定《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，2022年出台《上海市家门口养老服务站设置指引》，明确围绕老年人生活照料、社会交往、文化娱乐和精神慰藉等基本需求，为社区老年人提供更为便捷的各类养老“微服务”。在居家层面，重点探索开展“家庭照护床位”，由养老机构派出专业的团队，将服务延伸到家中，让老年人不离家也可以享受到类似于养老机构的专业服务。

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统筹：高华俊

责编：李静 张栋

编辑：李小楠

文章来源：养老事业部