要点

2020年，我国养老服务发展取得十大显著进展。积极应对人口老龄化上升为国家战略，纳入国家十四五及二〇三五远景规划；养老服务疫情防控中国答卷成典范；八个省市自治区养老服务条例审议通过，江苏出台1部省级养老服务条例、4部地市级养老条例，立法进程领先；加快以养老机构等级评定为重点的标准化建设，促进养老服务高质量发展；居家社区养老服务体系构建进入重要战略期；27省63个城市启动长期护理保险试点，长期照护综合保障能力增强；智慧助老以人为本，以切实行动缩小“数字鸿沟”；光大银行发布线上健康养老生态圈，养老产业链条进一步延伸；京津冀（蒙）、长三角、大湾区、川渝养老服务区域一体化发展势头强劲；养老服务人才体系精细化发展。

全国养老服务发展仍存在投入水平偏低以及投入结构不合理、供需匹配精准化水平不高、服务质量有待提升等挑战。我国养老服务仍以贫困老年人口生活救助为主，而不是以全体失能半失能老人护理服务为主。2021年，我国养老服务业面临突破态势，将呈现三大发展趋势：加快制定落实十四五规划，养老政策体系进一步完善；养老事业与养老产业协同发展；老年人失能排查提上日程，居家社区机构养老服务与医康养护将进一步融合发展。

一、2020年我国养老服务业十大进展

2020年是我国养老服务业发展极不平凡的一年。在积极应对人口老龄化上升为国家战略、养老服务疫情防控、养老服务立法进程加快、以养老机构等级评定为重点的标准化建设促进养老服务高质量发展、居家社区养老服务体系构建、长期照护综合保障能力提升、智慧助老缩小“数字鸿沟”、养老产业链条延伸、养老服务区域一体化、养老服务人才精细化十个方面取得了显著进展。

1、国家战略结构性调整，积极应对人口老龄化纳入国家十四五及二〇三五远景规划

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，积极应对人口老龄化正式上升为国家战略，事关国家发展全局，事关百姓福祉。

公报指出，制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。积极开发老龄人力资源，发展银发经济。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。积极应对人口老龄化，是推进养老服务高质量发展，构建养老服务新格局的重要举措，具有里程碑意义。

“十四五”期间，将以养老服务标准化建设为主要突破口，关注以失能失智老年人为主体的长期照护服务体系构建，为实现2035年“中国特色养老服务体系成熟定型，全体老年人享有基本养老服务”愿景目标而努力。

2、养老服务疫情防控中国答卷成典范，突发公共卫生事件应急管理体系进一步完善

新冠肺炎疫情发生后，老年人作为易感人群，其防控牵动着社会各界的目光，党中央、国务院、各级党委和政府高度重视养老服务疫情防控工作，坚持生命至上是最大的人权，国务院联防联控机制迅速做出全面部署，切实保障老年群体权益。

在机构养老服务方面，民政部相继出台第一版、第二版《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南》以及《新冠肺炎疫情高风险地区及被感染养老机构防控指南》，对养老机构加强“内控管理”“外防输入”提出明确要求。进入2月以后，全国各地近4万家养老机构实行封闭管理，筑牢疫情防控坚实堡垒。民政部协调江苏、安徽、湖南三省组织3支共118人的养老服务队伍驰援武汉养老服务机构，并组织湖北四个地市50名护理员支援武汉，这是我国首次进行养老院跨省接管、养老服务跨省救援。在这场综合考验养老机构应急体系的战役中，中国答卷堪称典范，养老机构应急标准体系、应急防控预案管理体系、应急服务供给体系、应急人才队伍体系、应急协同参与体系等充分发挥功能并逐步完善。

在居家社区养老服务方面，网格化管理、五社联动、应急体系建设是疫情防控亮点，《关于在疫情防控期间加强特殊困难老年人关爱服务的通知》《全国老龄办关于在常态化疫情防控中做好老年人照顾服务工作的通知》等文件的出台，为居家社区独居、高龄、失能等特殊困难老年人做好疫情防控提供指引。养老服务业复工复产后，毫不松懈抓好常态化防控是后疫情期间养老服务工作重点，扎实打好疫情防控阻击战。

3、养老服务立法进程加快，八个省市自治区养老服务条例审议通过，江苏领先

2020年，陕西、山东、甘肃、内蒙古、山西、广东、江苏、上海8个省市自治区先后审议通过地方养老服务（促进）条例，包括山东、甘肃、上海3部省级养老服务条例及西安、鄂尔多斯、晋城、深圳、连云港5部地市级养老服务（促进）条例。山东、西安、甘肃、鄂尔多斯4个条例已启动实施。至此，全国共有北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东、海南、甘肃、宁夏11个省份出台12部省级养老服务相关条例，太原、沈阳等21部地级市出台地方养老服务条例。

从立法内容来看，已出台养老服务条例18部、居家养老服务条例11部、养老机构条例4部且立法时间普遍较早。

从立法框架来看，《上海市养老服务条例》发挥养老领域“创新者”功能，将服务协调发展、长期照护保障、养老服务机构、养老产业促进4模块单独成章，推进居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设。

从立法进程来看，江苏出台1部省级养老服务条例，并有4个地级市出台养老法规，领先其他省份。此外，《贵州省养老服务条例（草案）》《福州市居家养老服务条例（草案）》分别于9月、10月提交初审，《长沙市养老服务条例》《衢州市居家养老服务条例》等已纳入2020年立法工作，养老服务立法进程明显加快，将成为地方政策法规体系建设的重点。

4、加快以养老机构等级评定为重点的标准化建设，促进养老服务高质量发展

随着人口老龄化形势日趋严峻，我国养老服务标准化建设加速推进。《养老机构管理办法》修订并颁布，重新界定“养老机构”，进一步规范养老机构备案、运营管理、服务规范、监督检查等标准化工作。民政部发布《关于开展养老机构等级评定先行先试工作的通知》，确定湖南、广西等省份为养老机构等级评定先行先试省份，为各地开展养老机构等级评定标准化工作提供有力指导。《关于建立健全养老服务综合监管制度 促进养老服务高质量发展的意见》提出“建立健全养老服务标准和评价体系，实施养老机构服务质量、安全基本规范等标准，引领养老服务高质量发展。”《关于印发医疗卫生机构与养老服务机构签约合作服务指南（试行）的通知》进一步规范医疗卫生机构与养老服务机构签约合作服务标准化工作，就服务内容、服务方式及要求等作出明确规定。

此外，各省市也在积极推动养老服务标准化建设，促进养老服务高质量发展。《江苏省养老机构等级评定管理办法（试行）》、广东《老年人照顾需求等级评定规范》（DB44/T 2231—2020）及《养老机构认知症老人照顾指南》（DB44/T 2232-2020）、成都市成华区及兰州市国家级养老服务标准化试点项目通过验收等顶层设计、项目运营，从国家到省市，从机构养老、居家社区养老、医养结合、养老服务监管、人才培养到特殊老人照护等方面，养老服务标准化建设全面推进，我国养老服务稳步步入标准化、高质量发展时代。

5、国务院部署加快居家适老化改造，居家社区养老服务体系构建进入重要战略期

国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》以及民政部、国家发改委等9部委《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》、住房和城乡建设部等6部门《关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》发布，居家适老化改造工程实施进度加快，政府各部门联动机制进一步深化，新型社区居家养老服务模式不断探索推进，居家社区养老服务体系更加关注“适老化”“便捷化”“智慧化”“幸福感”。

2016年以来，民政部、财政部先后在全国遴选了五批203个地区开展居家和社区养老服务改革试点。《关于开展居家和社区养老服务改革试点工作总结推广改革试点典型经验的通知》发布，居家和社区养老服务改革试点进入总结收官阶段，民政部将遴选50个左右优秀案例，在全国范围进行宣传推广，深入推进居家社区机构养老协调发展，满足广大老年人就近就便养老服务需求。国家卫健委和全国老龄办《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》发布，正式启动示范性老年友好型社区创建活动，优化老年宜居环境，营造老年友好型社区文化，推动居家社区养老服务体系构建逐步完善。

6、27省63个市（自治州）县区启动长期护理保险试点，长期照护综合保障能力增强

探索建立长期护理保险制度是党中央、国务院积极应对人口老龄化的重大制度安排。2020年9月10日，国家医保局、财政部联合发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，进一步扩大长期护理保险制度试点城市名单，新增北京市石景山区、天津市等14个试点城市，加速长护险制度试点进程。至此，北京、天津、河北、山西等27个省份63个市（自治州）县区城市启动国家级、市级长护险试点。《意见》着眼于建立独立险种，明确制度试点目标，提出力争在“十四五”期间，基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架，推动建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。9月28日，国家医保局召开扩大长期护理保险制度试点动员部署视频会，进一步明确长护险资金筹集方式。要探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制，筹资以单位和个人缴费为主，单位和个人缴费原则上按同比例分担。有条件的地方可探索通过财政等其他筹资渠道，对特殊困难退休职工缴费给予适当资助。建立与经济社会发展和保障水平相适应的筹资动态调整机制。

新增试点城市积极响应国家号召，《北京市石景山区医疗保障局 北京市石景山区财政局 关于印发<北京市石景山区扩大长期护理保险制度试点实施细则>的通知》《天津市人民政府办公厅关于印发<天津市长期护理保险制度试点实施方案>的通知》、《南宁市人民政府关于南宁市长期护理保险制度试点的实施意见》等文件出台，稳妥、协调推进长护险试点工作，积极应对人口老龄化。

7、智慧助老以人为本,以切实行动缩小“数字鸿沟”

2020年11月24日，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，聚焦老年人日常生活涉及的出行、就医、消费、文娱、办事等7类高频事项和服务场景，提出20条具体举措，要求到2022年底前，老年人享受智能化服务水平显著提升、便捷性不断提高，线上线下服务更加高效协同，解决老年人面临的“数字鸿沟”问题的长效机制基本建立。北京、四川、上海率先推动智慧助老工程，推进“养老”变“享老”。10月25日，北京市老龄办、北京市老龄协会发布《数字时代，与您同行——智慧助老行动倡议书》，倡议政府部门、行业窗口、志愿组织、智能产业、基层社区、家庭成员、老年朋友、全体市民，通过各种方式，帮助老年朋友迈过“数字鸿沟”，共迎共创共享美好数字生活。四川省老龄工作委员会办公室印发《关于印发“智慧助老”行动工作方案的通知》，围绕老年人出行、就医、适老化改造等事项进行智慧助老行动。上海银行在全行范围内动员开展“美好生活在您身边”金融服务进社区系列活动，通过为老公益活动，帮助老年客群更好使用和融入智慧社会。

8、光大银行发布线上健康养老生态圈，养老产业链条进一步延伸

继中国银行搭建“金融+非金融”融合的场景平台，提供专业养老金融服务和贴心养老生活服务，并发布适合长者群体的理财和保险产品；建设银行与民营企业联合打造“互联网+大健康+金融”生态综合服务平台之后，2020年4月24日，光大银行在业内首发线上健康养老专区——“颐享阳光·健康养老生态圈”。该生态圈融合光大云缴费、中青旅、太平人寿、光大保险、光大养老、泰康人寿、招商信诺、平安好医生等内外部优质合作资源，包括养老测算、养老社区、健康养老、快乐养老、金融超市、金色课堂、健康资讯七大功能场景，旨在满足客户医疗健康、养老保障、投资理财、旅游出行、资金融通、生活服务等全方位的健康养老需求，提供全流程、一站式养老金融综合服务，形成一条完整的“数据—产品服务—客户—场景—产品服务—数据”循环价值传递链，在满足客户各类健康养老服务需求的同时，推动生态圈服务内容持续升级和优化。随着养老金融跨界、多元、深层次合作，养老金融与养老地产、旅游、文化、康养、教育等产业融合发展，覆盖养老服务、老年文化、老年地产、医康养等环节的养老产业链条将更加完整。

9、大动作推进京津冀（蒙）、长三角、大湾区、川渝养老服务区域一体化

2020年，养老服务区域一体化发展势头强劲。一是京津冀（蒙）养老一体化快速发展。近年来，京津冀三省市有关部门不断推进养老服务协同发展专项政策体系建设和联动机制建设，先后签署《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016年—2020年）》，并出台《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》等政策，引导京津社会资本向河北、内蒙古养老服务领域流动，逐步打通异地养老地域壁垒。二是长三角养老一体化高质量发展。11月，长三角地区养老服务工作研讨会举办，苏浙皖沪签署《长三角地区三省一市人大社会委关于加强养老服务工作协同倡议书》；4省份多个城市签署协作协议，共建养老项目，共享养老资源。三是大湾区养老一体化备受关注。深圳先行示范都市养老新模式；产业布局密集联动，推动养老服务、商业保险和社会保障的合作成为大湾区养老的发展重点。四是川渝养老一体化辐射西部地区。随着川渝双城经济圈建设上升为国家战略，《川渝民政合作框架协议》签署，川渝民政领域合作进一步深化，推进民政事业高质量发展。

10、养老服务人才体系精细化发展，注重专业化培训

自1999年颁布第一部《中华人民共和国职业分类大典》至今，我国不断加强养老服务人才培养提升工作，养老职业资格更加精细化。养老护理员、社会工作者、健康照护师、老年人能力评估师、康复治疗师、健康管理师、老年照护师、医疗护理员、康复辅助技术咨询师等十余种职业资格相继涌现，《国家职业资格目录清单》也随着社会需求变迁不断调整。2020年2月25日，人社部联合市场监管总局、国家统计局发布《关于发布智能制造工程技术人员等职业信息的通知》，首次对“健康照护师”进行职业明确。6月28日，《关于发布区块链工程技术人员等职业信息的通知》发布，首次明确了“老年人能力评估师”职业定义及工作任务。

10月23日，《民政部办公厅关于印发<养老院院长培训大纲（试行）>和<老年社会工作者培训大纲（试行）>的通知》对养老机构管理人员、老年社会工作者培训目标、培训内容等进行具体规定，《养老护理员培训大纲》也在征求意见修订中。10月，人社部等5部委印发《关于实施康养职业技能培训的通知》，通过建立康养服务人员培训制度、全面提升康养服务人员职业技能水平、健全康养服务培训标准体系、大力培育康养服务企业和培训机构4个方面促进康养服务人员职业发展。养老服务人才培养、培训标准化建设逐步深化。

二、2021年养老服务业发展趋势

全国养老服务发展仍存在投入水平偏低、现有投入结构不合理、供需匹配精准化水平不高、服务质量有待提升等挑战。我国养老服务仍以贫困老年人口生活救助为主，而不是以全体失能半失能老人护理服务为主。据《2020中国民政统计年鉴》，2019年国家老年人福利总投入453亿元，其中230亿元是高龄津贴，护理补贴和养老服务补贴投入不足42亿。2019年老年人福利总投入占民政事业费的10.59%，占国家财政支出的0.19%；而护理补贴和养老服务补贴投入仅占老年人福利总投入的9.27%，占民政事业费的0.98%。2021年是“十四五”开局之年，我国养老服务业发展面临突破态势，将呈现三大发展趋势：加快落实十四五规划，养老政策体系进一步完善；养老事业与养老产业协同发展；老年人失能排查提上日程，居家社区机构养老服务与医康养护将进一步融合发展。

（一）加快落实十四五规划，养老政策体系进一步完善

“十四五”规划开局之年，各省市自治区认真贯彻党中央会议精神，加快部署养老“十四五”规划，实施积极应对人口老龄化国家战略。黑龙江、宁夏、安徽等地养老服务（业）体系建设紧锣密鼓规划中，深圳、青岛、宣城、漯河、益阳、衡阳等地市养老规划也在筹备落实。新时期，养老服务顶层设计将进一步强化，养老服务政策体系逐步完善。一是完善养老服务供给政策，通过科学化摸底排查社区老年人失能程度，在加强养老服务设施建设基础上注重提升养老服务功能，保障养老服务供给精准施策；二是完善养老服务评估政策，进一步规范养老服务提供前、服务中、服务后评估，强化供需有机结合；三是完善养老服务扶持政策，推动养老事业与养老产业协同发展。

（二）养老事业与养老产业协同发展

养老服务业步入“十四五”时期，推动养老事业与养老产业协同发展是一大趋势，既要发展普遍性福利，保障老年人基本生活需求，完善基本养老服务体系，又要满足老年人多样化、个性化、更高层次养老需求。2020年4月, 为积极应对人口老龄化，加快推进养老产业发展，科学界定养老产业统计范围，准确反映养老产业发展状况，国家统计局发布《养老产业统计分类（2020）》，将养老产业范围确定为：养老照护服务，老年医疗卫生服务，老年健康促进与社会参与，老年社会保障，养老教育培训和人力资源服务，养老金融服务，养老科技和智慧养老服务，养老公共管理，老年用品及相关产品制造、销售和租赁，养老设施建设等12大类。养老产业发展潜力巨大。曾有学者预测2020年中国老年人口的市场需求水平预测值为17.72万亿。而国家统计局数据显示2020年我国国内生产总值101.6万亿元，据此推算我国老年人口消费需求占全国GDP比重可达17.4%。

养老产业是准公共服务和产品业态，离不开政府的投资以及社会和市场的参与。养老产业的12大分类实际上构建了一个产业链条，老年照护服务、医疗卫生服务、健康促进与社会参与、老年用品等，反映了老年人需求重点；老年人的社会保障和老年金融服务情况，反映老年人的收入结构和购买力，是能否实现有效需求的关键；设施、科技、人才培训、公共管理等则是支持体系。各个环节的均衡发展和有效衔接，是实现养老产业整体发展的基础。增加业态协同的有效性，激发老年消费潜力，以产业联动推动“银发经济”，也是养老产业创新发展的趋势。

（三）老年人失能排查提上日程，居家社区机构养老服务与医康养护将进一步融合发展

当前,我国各地普遍还存在老年人需求底数不清的情况，比如失能失智老年人的数量和分布、具体等级没有准确数据，难以实现精准服务。各地亟需集中一段时间以社区为依托开展老年人能力评估普查，包括机关高校社区离退休人员同样可能面临紧迫需求，而不仅仅是经济困难群体。在摸清底数的基础上，从而建立以失能失智老年人为重点的老年照护服务体系。老年人的健康、出行、居住、社会参与等各方面不同层次的需求，也需要建立全面的管理体系。“供给侧与需求侧改革有机结合”是养老服务业科学发展的必然趋势，也是健康良性发展的重要基础。上海、广东、北京等多省份已率先启动老年人能力评估工作。以社区为主开展老年人失能排查，掌握社区老年人底数，将是“十四五”时期养老服务体系建设的关键一环。

《老年人权益保障法》提出国家要建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。《规划建议》则提出“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。从“居家、社区、机构”分立转向三位一体融合发展，从医养结合转变为医养康养相结合发展，突出开放性、经济性、普惠性，体现了养老服务链条的融合以及相关产业协调融合发展的大趋势。民政部居家社区养老改革试点验收工作早已经将机构辐射社区居家养老功能纳入重要指标，多地民政部门开始倡导“居家、社区、机构”融合发展，出现“养联体”“养老服务综合体”等多种模式。2020年医康养护融合发展趋势也进一步凸显，卫生健康委制定了医养结合各项指南，推动加快中医药健康养老服务提供机构建设、建立健全中医医院与养老机构合作机制、增强社区中医药健康养老服务能力；开展了医养机构远程协同服务试点。2020年3月16日，国家林业和草原局等四部门印发《国家森林康养基地（第一批）名单》，确定21个县、86个经营主体为首批国家森林康养基地，为森林康养模式发展提供了有力的支持。当前正是制定“十四五”规划的重要时期，养老服务业不同业态的融合发展将成为重要方向。

指导：王振耀

主笔：高云霞、李曼