导语

人口老龄化已经成为我国的基本国情，人口结构的变化、家庭结构的变化对我国经济、政治、社会、文化等诸领域带来深远影响。积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。为此，国家从立法、规划和专项政策多个层面构建了我国养老产业发展的制度框架。与此同时，老年社会保障不断扩大，养老服务的市场参与主体日益多元化，老年医疗和健康服务持续发展，以服务为基础的产业链条逐步形成。

2020年是我国全面建成小康社会的决胜之年，回顾我国养老产业发展的历程和进展，对于推动下一个十年发展具有重要意义。

一、积极应对人口老龄化纳入国家发展战略

（一）老龄化进入快速发展期，区域老龄化更为突出

2010年以来的十年是我国老年人口快速增长的十年，也是养老产业起步发展的十年，横跨了我国经济社会发展的“十二五”“十三五”两个阶段。

过去十年，我国老龄化形势迅速发展，人口结构出现重大转变。我国就业年龄段人口连续减少，从2011年的峰值减少至2019年的89640万人，减少了4400多万，人口红利逐渐消失。与此同时，我国60岁及以上人口从2010年的1.78亿增长至2019年的2.54亿，占总人口的比重也从13.26%增长至18.1%，年均增长近千万。从步入老年群体的年龄阶段来看，这十年，出生于建国后的1950年代群体集中步入老年，老龄化程度持续加剧。

（二）养老产业成为国家经济发展中的重要组成部分

老龄化快速发展的同时，我国经济增长速度正在放缓，增长方式也将向消费型过渡，加快发展养老产业将成为我国调整经济结构、促进消费升级、扩大就业的重大战略举措。2015年，我国服务业在国内生产总值中的比重上升到50.5%，首次占据“半壁江山”。消费对经济增长的贡献率达到66.4%。

“十二五”以来，尤其党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视积极应对老龄化问题，各地各部门认真贯彻党中央关于积极应对人口老龄化的各项决策部署，把发展养老服务作为新的经济增长点和重大民生工程来抓，应对人口老龄化的国家机制和政策法规体系不断完善。党的十九届五中全会明确提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，为进一步做好新时代老龄工作指明了方向。

二、中国养老产业发展取得八大进展

近年来，中国养老产业在转型中发展，在创新中发展。纵观十年发展变化，中国养老产业取得了以下八个方面重大进展。

（一）养老产业政策法规体系和管理体制不断健全

1．养老产业政策法规体系基本建立

2012年，党的十八大提出“积极应对人口老龄化，大力推进老龄服务产业发展”，为养老产业的发展带来新的机遇。

2013年9月，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出加快养老服务业，提倡社会力量和民间资本进入养老服务业，推动各界力量积极探索解决人口老龄化导致养老产业大发展，医养结合、以房养老、智慧养老、综合养老等多种形式逐渐出现在人们的视野。

据统计，国家出台近300部老龄相关的法律、法规、规章、政策、规范性文件，地方政府也发布与养老服务有关的地方法规规章和配套实施政策文件，可见养老产业从上到下受到高度重视，并且体系化、制度化、规范化的管理体制逐步建成。

2．养老管理体制机制重大调整促进康养融合发展

中国养老产业从服务缘起，从发展服务的角度来看涉及的主管部门主要有两个，分别是民政部和国家卫生健康委。我国养老服务的主管部门一直是民政部，随着2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）提出“推动医养融合发展”以来，涉及老年人的健康医疗服务管理加强。

2013年国家机构改革中，原卫生部、人口和计划生育委员会合并后成立国家卫生和计划生育委员会，设立了计划生育家庭发展司，主要是基于家庭的视角推动服务体系建设。2018年国家机构改革中，民政部成立了养老服务司，国家卫生健康委员会下设老龄健康司，涉及老年人服务和健康管理的行政管理得到加强。

3．试点先行推动养老产业转型和发展

试点先行是我国经济社会改革发展的重要经验，养老产业的发展也在推动试点改革中不断前进。

截至2020年6月，国家共计开展健康养老服务领域试点13项，分别为养老服务业综合改革试点、养老服务和社区服务信息惠民工程试点、计划生育家庭养老照护试点、智能养老物联网应用示范工程试点、公办养老机构改革试点、养老机构远程医疗服务试点、以市场化方式发展养老服务产业试点、老年人住房反向抵押保险试点、医养结合试点、长期护理保险制度试点、居家和社区养老服务改革试点、智慧健康养老应用试点和城企联动普惠养老专项行动试点。

其中，居家和社区养老服务改革试点工作在试点批次、覆盖范围、资金支持、体系设计等方面都位于各试点之首，中央彩票公益金资助将投入50亿元，以奖代补资助203个试点工作开展。此外，城企联动支持力度较大，通过“政府支持、社会运营、合理定价”，按约定承担公益，深入开展城市政府与企业(养老机构)的合作。

（二）老年人社会保障取得突破性进展，养老金扩面提标增速显著

1．养老金领取人数十年增长两倍，城镇职工基本养老金实现“十六”连涨

过去十年，我国社会保障制度建设取得突破性进展，养老保险和医疗保险基本实现全覆盖。2010年《社会保险法》的出台，标志着我国的社会保险从实验性阶段正式走向定型、稳定阶段，社会保障体系框架基本建立。这一年，我国新型农村社会养老保险已经进入试点阶段，2011年，城镇居民养老保险开始在全国层面试点推行。我国基本养老保险保障对象从原来的城镇职工拓展向城乡所有居民。

党的十八大以来，国家推动全面建立统一的城乡居民基本养老、医疗保险制度，普遍实施机关事业单位养老保险制度，启动养老保险基金投资运营和基金中央调剂，全面实施大病保险制度。我国基本养老保险参保人数从2010年的35984万人增长至2018年的94293万人，领取待遇的人数从9168万人增长至27696万人，十年内增长了2倍。截至2019年底，全口径基本医疗保险参保人数135436万人，参保覆盖面稳定在95%以上。我国已经建立起了世界上规模最大的、覆盖城乡的老年社会保障和服务安全网，人人“老有所养”“病有所医”基本得以实现。

2005-2019年全国城镇企业退休职工平均养老金月均水平

2．老年社会救助制度保障水平持续提高

老年人基本生活救助制度继续完善。2010年，全国7524万城乡低保对象中有老年人2195.7万人，其中，338.6万老年人享受城市低保，1857.1万老年人享受农村低保。截至2018年底，全国4526万城乡低保对象中有老年人1493.2万人，其中，180.4万老年人享受城市低保，1312.9万老年人享受农村低保。老年人在低保对象中的比例从29.2%增长至33.0%，全国城市低保平均标准从251.2元/人·月增长至579.7元/人·月，全国农村低保平均标准从1404.0元/人·年增长至4833.4元/人·年。特困供养人员逐年减少，从2010年的556.3万人减少至2018年的455万人（其中老年人400万，占87.9%）。

3．老年人福利津贴制度持续扩大覆盖范围

老年人照护服务保障制度快速发展。自2009年宁夏自治区率先在全国建立了80岁以上低收入老年人基本生活津贴制度以来，各地陆续出台了高龄津（补）贴制度。养老服务补贴制度主要为城乡失能、半失能的困难老年人购买居家养老服务，护理补贴制度则根据老年人的失能程度，对生活长期不能自理、经济困难的老年人提供护理补贴。

4．长期护理保险试点从无到有并逐步扩大

2016年7月，人力资源和社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，从国家层面确定山东青岛、江苏南通、河北承德等15个城市为长期护理保险制度试点。截至2020年初，全国共有17个省份48个城市或县级单位开展政策性长期护理保险试点工作。2020年5月6日，国家医保局发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（征求意见稿），进一步扩大长期护理保险制度试点城市，新增北京市石景山区、天津市等14个试点城市，加速长护险制度试点进程。

（三）社会养老服务体系转型中发展，结构和功能不断优化

1．养老服务床位供给能力十年翻了一番，专业化服务能力有所提升

经过十年发展，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务格局基本形成，养老服务供给能力增速显著。我国各类养老床位从2010年的314.9万张增长至2018年末的727.1万张，收养人数从242.6万人增长至286.6万人。

2．养老服务质量标准化体系基本建立

养老机构的规范化管理和标准化管理不断加强。为推进养老服务标准化建设，2014年民政部出台了《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔2014〕17号），这是国家第一次对于养老服务标准化建设工作的整体部署，主要包括构建标准体系、确立标准化建设工作格局、推进标准化试点示范等方面。

2017年起，民政部会同公安部等部门部署实施为期四年的全国养老院服务质量建设专项行动。

截至2018年底，全国养老院整治了36万处服务隐患，内容涉及消防安全、食品安全、医疗卫生等多个方面，有效降低和管控了养老院各类风险，全国养老院普遍存在的安全隐患得到有效整治。近年来，市场监管总局、国家标准委颁布了国家标准《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》《养老机构服务安全基本规范》，不断促进养老服务行业标准化、规范化发展。

3．养老服务体系建设重点向社区居家养老发展

社区养老服务，是以社区为依托，采取全托、日托、上门等方式，为社区或居家生活的老年人提供生活照料、康复护理、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务和产品的养老服务模式。发展社区养老服务，顺应了大多数老年人居家和社区养老的意愿，是养老服务体系建设中十分重要的基础性工作。近年来，国家和地方加大社区居家养老服务建设力度。

4．社区居家养老服务项目不断创新，专业服务能力提升

近十年来，我国社区居家养老服务供给从以文化娱乐为主，逐步拓展向专业服务体系的建设。

从社区服务设施来看，长者照护之家、社区养老驿站、托养中心、社区康养中心、日间照料中心等满足不同功能的各类嵌入式养老服务设施和机构不断发展。

在参与主体上，从以政府为主转变为政府与社会力量协同发展。在服务项目上，助餐、助浴、助急、助医等居家社区养老服务普遍推开。

在服务资源上，虚拟养老院、老伙伴计划、社区养老顾问、时间银行、家庭养老床位等不断盘活。在环境建设上，适老化改造、电梯加装等成为各地发展重点。

（四）老年健康服务和医养结合纳入健康中国发展战略

1．医养结合大幅提高机构综合服务能力

2015年11月，国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号），明确了医养结合工作目标、重点任务和保障措施，标志着我国医养结合工作的正式开展。

该文件印发后，国家卫计委、民政部联合发布《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，对各自部门的职责、任务作出明确。紧接着两部委开始启动国家级医养结合试点工作，在全国遴选了90个城市先行探索。

《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，截至2019年底，全国报告两证齐全的医养结合机构4795家，其中养老服务机构举办医疗卫生机构的3172家，医疗卫生机构开展养老服务的1623家；医疗卫生机构与养老服务机构开展签约合作的有5.64万对。

2．老年医疗服务注重加强老年临床医学和安宁疗护

国家卫生健康委于2018年开始将健康老龄化纳入专项统计。《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》来看，截至2019年底，全国设有国家老年疾病临床医学研究中心6个；设有老年医学科的医疗卫生机构3459个，其中，设有老年医学科的二级及以上综合性医院2175个；设有临终关怀（安宁疗护）科的医疗卫生机构354个。

3．基于全生命周期的老年健康促进逐步开展

近年来，国家卫生健康委以满足老年人健康服务需求为导向，大力推进老年健康事业，着力构建老年健康服务体系，扎实推进老年健康工作。积极组织实施“老年健康促进行动”，面向老年人普及膳食营养、体育锻炼、定期体检、健康管理、心理健康以及合理用药等知识。指导各地落实国家基本公共卫生服务老年人健康管理项目，免费为65岁以上老年人进行健康体检、健康指导和慢病综合干预。先后组织开展了老年健康宣传周活动、老年健康西部行项目、老年人心理关爱项目，启动了第二批全国安宁疗护试点工作。

2019—2020年，在全国选取1600个城市社区、320个农村行政村实施老年人心理关爱项目，开展两级培训、心理健康评估、必要的干预和转诊推荐等工作，为老年人提供心理健康服务。

（五）养老服务市场全面放开，多元主体参与养老产业链发展

1．多元社会主体布局发展养老产业

根据北京师范大学中国研究院的日常监测和不完全统计，截至2020年初，全国96家央企中有18家已布局养老产业，至少已有17家险资已进入养老产业，房销售排行前200名的房企中有91公司进入养老产业，其中排名前20名的房企进入养老产业的有17家、进入率达到85%。境外投资者相继进入中国蓬勃发展的老年保健和照护服务行业，随着中国2014年鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的政策，国际上大批养老和医疗保健企业或集团进入中国。在养老机构方面，社会力量已占据主体地位。

2．产业发展呈现多类模式，区域性产业龙头逐步出现

地产企业进入逐渐理性，养老项目趋向连锁化、微型化、社区化。2017年地产企业将逐渐进入理性、有序的发展，有万科、远洋、保利、绿城等地产企业慢慢走向连锁化运营阶段。险资企业加快推进全国布局，在一二线和省会城市打造系列养老社区。

在养老社区建设已具规模的主要有泰康人寿、中国人寿、合众人寿三家，其中，泰康在全国布局已进入加速态势。

3．养老产业投资兼并与重组频繁，资本运作加快产业步伐

自2010年以来，随着国家对养老产业发展的重视和政策引导，国企、房企、险资等纷纷通过各种方式加大对养老产业的探索与布局。在养老产业市场的角逐中，资本雄厚的企业纷纷将目光投向了“并购重组”的捷径。通过收购成熟型、成长型养老机构的方式，投资金额较小，可以较快得到投资回报，有利于资本方迅速地打开局面，实现布局养老产业的规模扩张，抢占市场份额。

近年养老产业投资并购的主要特点有：早期以地产、保险为主的企业的开展养老机构标准化、连锁化布局，中期是大型国企及民营实力集团的以转型发展为目的大举进入养老行业，现在更多的是云计算、人工智能、大数据等科技创新带来的产业升级向养老相关领域拓展。横向的并购整合、平台拓展、扩大规模抢占市场空间，无疑将成为产业快速发展时期赢得市场竞争的最佳途径，也将是未来涉老企业竞争不可避免的路径选择。

4．产业基金、政策性贷款等促融资方式进社会资本加速布局

2010年5月7日，国务院印发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），鼓励民间资本参与发展社会福利事业。通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构，为养老融资的发展奠定了基调。

5．养老用地性质逐步明确，产业边界日益明朗

养老用地一直是社会力量投资参与养老中最为关注的问题之一。尤其是民办养老机构的发展，但受土地政策限制难以进一步发展。最早建设养老项目的用地往往存在一些争议，包括使用农村集体用地、工业用地等情况。

2014年，国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知明确，依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地，可布局和安排养老服务设施用地，其他用地中只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。

（六）康养融合发展，地方推动培育战略性支柱产业

1．康养领域成为地产等众多企业转型发展重要布局

近年来，在老龄化发展的同时，我国社会经济也在转型。从房地产市场供需结构的变化来看，房地产业已从扩张式高增长进入到高质量转型发展阶段。

2．“大健康”“养老+”正在成为地方政府培育的战略性支柱产业

在经济新旧动能转换过程中，康养产业因其关联性强、覆盖领域广的特征，极易与文化事业、旅游产业、绿色农业融合创新，迸发出新的生机活力。

近年来，地方政府把大健康产业培育成为战略性支柱产业。在“健康中国”“国家积极应对人口老龄化中长期规划”战略引领下，多产业融合成为我国康养产业主基调。“养老服务”+老年人用品产品、“养老服务”+金融、“养老服务”+教育、“养老服务”+文化、“养老服务”+旅游、“养老服务”+餐饮、“养老服务”+物业等服务新业态正在融合发展。

（七）智能化养老成为提升养老服务效率和质量的重要手段

1．“互联网+养老”不断更新迭代，产品从信息系统向可穿戴设备发展

从2013年养老产业元年开始，政府便一直在鼓励、引导和促进养老信息系统的建设和完善，基于“互联网+养老”的养老O2O产品涌现市场。

2015年和2016年，全产业养老信息系统建设与完善的同时，基于“养老+互联网”的产品创新仍在继续，同时养老机器人等智能化养老产品也不断创新和迭代。以“互联网+养老”为发展思路，探索“智慧养老”的乌镇模式是集预防保健、全科医疗、康复治疗、健康教育、计划免疫指导于一体的广覆盖、低成本、高效率、社会化、易推广的医养服务模式，随着世界互联网大会的召开在全国进行传播。

2．智慧健康养老产业发展行动计划推动智慧应用试点示范

2017年，智慧养老加速推进。2017年2月，工信部、民政部、国家卫生计生委联合印发的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》提出，运用互联网、物联网、大数据等信息技术手段，推进智慧健康养老应用系统集成，对接各级医疗机构及养老服务资源，建立老年健康动态监测机制，整合信息资源，为老年人提供智慧健康养老服务。

（八）养老服务人才岗位细分和培训要求日益加强

1．养老服务人才职业资格不断增加

近十年来，在养老护理员、社会工作者、医师、护士、康复治疗师等职业资格基础上，涌现了健康管理师、老年照护师、医疗护理员、健康照护师、康复辅助技术咨询师等多种职业资格。

2020年5月，人力资源和社会保障部《关于对拟发布新职业信息进行公示的公告》，设立老年健康评估师等新职业岗位，进一步提升了老年健康评估的重要性。据全国养老院服务质量建设专项行动统计，截至2018年12月底，我国各类养老机构共有从业人员58.3万人，其中养老护理员30万人、专业技术人员13万人（医师25701人、护士40440人、康复师9517人、心理咨询师5203人、社会工作者17016人）、工勤人员15.2万人。

2．养老服务人才学历教育初步呈现梯队发展

从2013年至2019年，我国开设“老年服务与管理”专业的中高职院校数量逐年递增，从最初的49所增长到现在的208所。而从2014年开始，山东省一直位居开设“老年服务与管理”专业院校最多的省份。

2018年各省“护理”专业开设学校数量分布图

3．养老服务人才职业培训类型多样

养老人才培养培训工作备受关注。2018年11月，《老年照护师规范》团体标准发布并实施，首次明确“老年照护师”定义，随后党中央启动“1+X”证书试点制度，“老年照护师”“失智老年人照护”作为前两批职业技能等级证书资格，分别在231、156所院校试点并培训。随后，医疗护理员、健康照护师也在国家文件中给予资格明确。《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》的颁布施行，更是为养老护理员培养提供了新思路，上海则进一步细分为养老护理员（医疗照护）方向，注重医养结合人才培养。

三、养老产业发展展望

（一）养老产业促进经济转型发展的作用将更加突出

国际经验表明，养老服务以及老年护理产业链的发展既是挑战，同时也意味着巨大机遇，并将带动社会服务业的极大发展并推动其他行业的转型。

健康养老服务业定位从社会事业转向社会事业与经济产业的结合，作为第三产业的重要组成部分，将成为国家经济转型的支撑力量。从中国的情况来看，健康养老服务业已成为我国产业升级、跨界融合发展的重要领域，加快发展现代养老服务业，对于拓展民间资本投资渠道、促进产业结构优化升级、实现高质量发展、培育经济新增长点、形成新动能具有重要推动作用。

（二）长期护理服务保障制度将成为推动产业发展的重要基石

从国际经验来看，对于失能半失能老人来说，长期护理需求强烈，长期护理保险是解决老年人护理支付的重要方式。

从我国最早实施长期护理保险制度的青岛以及老龄化程度最高的上海来看，长期护理保险试点已经成为促进养老产业发展的重要基石。

（三）专业化、品质化养老服务将在全国快速发展

从需求侧看，老年人消费需求升级态势明显。需求结构已从生存型向发展型转变，老年人越来越追求物质生活的好品质、精神生活的高品位、社会生活的深参与；从消费观念上，已经从过去的生存必需型消费向质量型、发展型消费转变；从服务需求上，已经从过去的简单生活照料需求向多层次、多样性、个性化需求转变；从社会角色上，已经从过去被动接受照顾型向主动寻求社会参与型转变，广大老年人更加渴望丰富、多彩、富有尊严的晚年生活。

因此，满足老年人多样化、精细化服务需求的养老服务企业和项目将受到青睐。同时，老年护理服务的专业化品牌力量逐步显现，成熟的医养结合模式得到市场推崇。

（四）养老企业精准投资、强强联合将加速推进产业升级

养老产业市场细分势在必行，精准投资成为方向。未来涉老企业不管以何种商业模式切入养老产业，康复、护理等养老服务的专业技术能力将成为支撑养老企业发展的核心内生力量，是未来衡量和评定养老企业价值量级的核心指标，专业深耕、服务升级、建立品牌才是抢占大势制高点的关键。

未来10-20年养老产业的竞争格局将会主要呈现2类的市场参与者：一是拥有雄厚资金流、大市场规模的民营实力集团和国有大型企业，另外一类则是康复医疗、失智照护、互联网、人工智能等将技术创新为核心竞争力的养老服务企业，前者侧重资本的并购重组与资源整合，后者侧重一线的服务和创新，两者共同推动养老服务向前发展。资源互补型的企业之间合作仍是市场主流。

（五）智能化、适老化将成为推动社区居家养老快速发展引擎

随着互联网在老年人生活领域的渗透和发展，老年人的养老需求和支出结构在慢慢发生新的变化，政府、企业等对于养老服务的创新也越来越深活跃。

一方面以“虚拟养老院”为代表的“养老+互联网”的服务创新仍在继续，养老机器人等智能化养老产品不断创新和迭代，另一方面，养老服务信息呈爆炸式增长，且多数为非结构化数据，实现对健康养老数据整合、管理势在必行。

（六）产城融合、区域协同将进一步促进产业快速发展

“实施区域协调发展战略”、“建立更加有效的区域协调发展新机制”，这是党中央在新时代针对区域协调发展新特征作出的重大战略部署。

从养老产业发展的态势来看，产城融合、区域协同已经成为发展趋势。当前，京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈等区域协同发展战略不断推进。

从应对老龄化的发展的措施来看，区域老龄化程度相近，文化相同，区域协同发展更容易发挥各自优势，拓展产业链条，推动产业集群出现。

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