导语

近日，北京师范大学中国公益研究院常务副院长高华俊在《社会福利》杂志发表题为《中国养老服务发展的国家行动》的分析文章。

党的十八大以来，党中央、国务院将“积极应对老龄化”提到战略高度，出台一系列重大政策措施，要求全面放开养老服务市场、提高养老服务质量，加快建立以居家 为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。各地把发展养老服务业作为新的经济增长点和重大民生工程来抓，积极推动养老服务工作。据统计，2013年以来我国开展的健康养老服务领域试点达到14项，包括养老服务业综合改革试点、养老服务和社区服务信息惠民工程试点、计划生育家庭养老照护试点、智能养老物联网应用示范工程试点、公办养老机构改革试点、养老机构远程医疗服务试点、以市场化方式发展养老服务产业试点、老年人住房反向抵押保险试点、医养结合试点、长期护理保险制度试点、居家和社区养老服务改革试点、智慧健康养老应用试点、安宁疗护试点和城企联动普惠养老专项行动试点。随着各项改革举措的陆续推进，我国健康养老服务的支持体系逐步健全，政策累积效应逐渐释放，社会力量和民间资本热情涌入，养老服务的发展环境不断优化。我国作为全世界老年人口最多的发展中大国，养老服务发展已成为举国重视、全民关注的重大行动。

2013年被业界称为“中国养老服务元年”。这一年， 我国60岁以上老年人口已接近2亿，老龄化程度正在持续加深，养老已不再仅仅是人口和社会结构问题，更是重大的经济和民生问题。加快发展养老服务业将成为我国调整经济结构、拉动消费、扩大就业的重大战略举措。继李克强总理主持召开国务院常务会议确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施之后，2013年9月13日，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）发布，进一步明确养老服务业发展的目标、方向、举措和部门分工，标志着我国养老服务业发展进入一个新的历史时期。此后的每一年都有重大政策出台。

2014年，政策主题聚焦重点领域投融资机制的创新，鼓励社会力量投资养老。老年人住房反向抵押养老保险试点、养老机构引入远程医疗、国家智能养老物联网应用以及高龄津贴、护理补贴、福彩公益金购买社会力量提供的养老服务措施相继出台。

2015年，国务院部署加快发展生活性服务业促进消费结构升级。鼓励民间资本参与养老服务业发展、印发《养老产业专项债券发行指引》、开发性金融支持社会养老服务体系建设、开展社会福利机构消防安全专项治理、推进医疗卫生与养老服务相结合、家政服务标准化均成为年度政策亮点。

2016年，“健康中国2030”规划颁布。金融支持养老服务业加快发展、长期护理保险制度试点、居家和社区养老服务改革试点、医养结合试点、老年教育发展规划、老年宜居环境建设、整合改造闲置社会资源发展养老服务、全面放开养老服务市场提升养老服务质量等政策密集出台。

2017年，“十三五”老龄事业和养老体系建设规划成为亮点。同时推出养老机构服务质量建设专项行动、推进养老服务业放管服改革、农村留守老年人关爱服务、印发《养老服务标准体系建设指南》、发展商业养老保险、运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展等措施。

2018年，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》取消养老机构设立许可。为加强养老机构的事中事后监管，养老服务标准化体系建设进入加速阶段。

2019年，政府工作报告提出推动消费稳定增长。大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）从破除发展障碍、健全市场机制、完善养老服务体系、优化养老服务供给、扩大养老服务投资、释放养老的消费潜力等方面，提出了激发养老市场活力的具体目标与措施。

2020年，全国两会更加关注养老服务。与往年相比，“养老服务”“改造城镇老旧小 区”“养老金”“老人权益”是2020年政府工作报告中养老行业相关的热点。尤其是老旧小区改造，连续三年写入政府工作报告，从“有序推进”到“大力改造推升”，再到2020年明确提出“新开工改造城镇老旧小区3.9万个”。

据不完全统计，2013年至2020年，国务院及各部门出台超过40项关于加快发展养老服务业的政策文件，涉及全面放开市场、放管服改革、长期护理保险、居家和社区居家养老、公建民营、投融资、老年优待、老年教育、老年宜居环境、闲置资源改造、康复辅具发展、健康中国建设、健康养老消费、老年人意外伤害保险等。目前已经形成以《中华人民共和国老年人权益保障法》为统领，国务院关于养老服务的专项规划和规范性文件为骨干，部委和地方性法规政策、国家和行业标准为支撑的养老服务法规政策体系。

我国养老服务的主管部门一直是民政部。自2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发 〔2013〕35号）提出“推动医养融合发展”以来，涉及老 年人的健康医疗服务管理加强。2013年国家机构改革中，原卫生部、人口和计划生育委员会合并后成立国家卫生和计划生育委员会，设立了计划生育家庭发展司，主要是基于家庭的视角推动服务体系建设，有三类重点关注人群：老人、3岁以下儿童、青少年（10—24岁）。2018年国家机构改革中，民政部成立了养老服务司，国家卫健委成立了老龄健康司。经国务院同意，形成由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度。同时，全国老龄工作委员会办公室、全国老龄协会从民政部转为国家卫健委代管后，继续承担一部分养老行政职能。涉及老年人服务和健康管理的行政体制得到加强。

按照2018年12月公布的民政部“三定”方案，新成立的养老服务司职责是：承担老年人福利工作，拟订老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准，协调推进农村留守老年人关爱服务工作，指导养老服务、老年人福利、特困人员救助供养机构管理工作。

2019年以来，民政部养老服务司迅速开展了一系列工作部署与实践推动，例如：大力推进城市养老服务工作；实施《国家积极应对人口老龄化中长期规划》；落实国务院《关于推进养老服务发展的意见》；持续开展养老院服务质量建设专项行动；落实修改后的老年人权益保障法，修订《养老机构管理办法》，制定养老机构综合监管政策；启动实施《养老机构等级划分与评定》国家标准，建立全国统一的养老机构服务质量评价制度；以试点示范为抓手，持续推动居家和社区养老服务发展；启动实施农村养老院设施改造升级工程和养老机构消防设施改造工程；加快养老服务领域社会信用体系和失信联合惩戒机制建设；全面建立农村留守老年人巡访制度，等等。 

为贯彻落实习近平总书记关于加强大城市养老工作的批示精神及中央经济工作会议关于“完善养老护理体系，努力解决大城市养老难问题”的要求，民政部于2019年5 月9日至10日在南京召开全国大城市养老服务工作会议暨全国养老服务推进会议，总结推广北京市“三边四级”、上海市社区养老顾问、南京市家庭养老床位、武汉市“没有围墙的养老院”等典型经验，旨在推动地方在就近养老、瞄准刚需、要素保障、放开市场、提质增效等关键环节加大创新力度。 

新冠肺炎疫情发生以来，民政部、国家卫健委密切指导支持全国老年人和养老机构做好防疫工作。为防范新冠肺炎在养老机构的传播，民政部在2020年1月发布的《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第一版）》（下称《指南》）基础上，2月7日又发布第二版养老机构疫情防控《指南》。国家卫健委也于2月15日和2月17日发布《关于印发新型冠状病毒肺炎疫情防控期间养老机构老年人就医指南的通知》和《关于进一步做好医养结合机构新冠肺炎疫情防控工作的通知》，对医养结合机构新冠病毒防控和养老机构老年人就医作出指导。3月5日，民政部印发《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》，要求各地坚持分区、分级、分类、稳妥、有序原则，稳妥推进疫情防控期间养老服务机构恢复服务工作。民政部在指导各地精准防控、有序恢复养老服务的同时，适时公布第五批居家和社区养老服务改革试点名单，推出《养老机构等级划分与评定》国家标准的实施指南，继续实施养老院服务质量建设专项行动、农村养老机构改造提升行动，将老年人居家适老化改造工程列为二季度重点工作。这些都充分表明，国家养老行政力量整体加强后，养老工作迈上系统化、专业化的全面发展轨道。

居家和社区养老服务改革第五批试点名单公布。2016年7月《民政部 财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函〔2016〕200号）启动此项试点，中央财政五年安排50亿元支持试点地区开展居家社区养老七个方面的重点领域探索，并就考核验收提出要求。2020年2月18日，第五批试点地区名单公布。在试点带动下，各地积极布局居家和社区养老服务设施，以提供生活照料、家政服务、精神慰藉、医疗保健等综合服务的社区居家养老服务照料（照护）中心、托老所（站）、社区养老服务驿站等为重点，积极打造“一公里服务圈”，以满足老年人就近居家养老的需求。这些社区养老驿站类服务设施规定服务半径不超过1公里，有的地区如山东威海、安徽合肥、江西等地要求服务半径不超过 500米。同时，提供助餐服务的老年助餐服务点、老年餐桌，提供老年人互助服务的邻里互助点、老年睦邻点，以及提供娱乐活动的老年人活动中心、标准化活动室等多类服务设施都得到发展。

长期护理保险试点范围将进一步扩大。长期护理保险（下称“长护险”）作为一项新的社会保障制度，对于保障失能老人健康护理需求具有重要意义。2016年7月8日，人社部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，提出开展长期护理保险制度试点工作的原则性要求，明确15个省级及地市级市为试点单位，标志着国家层面推进全民护理保险制度建设与发展的启动。截至2018年6月，试点已覆盖全国5700万人，18.45万人享受了长护险待遇。除了试点城市以外，还有50余个城市自愿探索实施长护险。2020年5月6日，国家医保局发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（征求意见稿），进一步扩大长期护理保险制度试点城市名单，新增北京市石景山区、天津市等14个试点城市，加速长护险制度试点进程。

医养结合试点取得典型经验。2016年5月，国家卫计委办公厅、民政部办公厅联合发布遴选国家级医养结合试点单位的通知。6月，第一批国家级医养结合试点地区名单产生；9月，第二批试点也确定下来，两批试点共涉及30个省份的90个市（区），基本实现全国覆盖。2019年9月，国家卫健委、民政部、国家发改委等12部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，强化医疗卫生与养老服务衔接、推进“放管服”改革、加大政府支持力度。截至2019年10月，全国共有近4000家医养结合机构，医疗机构与养老机构建立签约合作关系的有25000多对，全国养老机构以不同形式提供医疗服务的比例达90%以上。2019年12月，国家卫健委公布了全国医养结合典型经验名单，共包括200个来自全国各省、市、自治区的优秀医养结合案例。

城企联动专项政策出台。2019年2月20日，国家发改委印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》，确定南昌、郑州、武汉、成都、秦皇岛、许昌、 宜兴等7个城市作为首批试点城市，分别与象湖老年养护中心、爱馨养老服务集团、中国健康养老集团、万瑞养老服务有限公司、燕达养老机构管理有限公司、怡康苑养老服务有限公司、九如城养老产业集团等养老企业进行现场签约，携手推进养老服务骨干网和专业化养老服务机构建设，提供普惠养老服务，为在全国普遍实施专项行动提供示范经验。8月27日，国家发改委、民政部、国家卫健委联合印发《普惠养老城企联动专项行动实施方案（2019年修订版）》明确：形成支持社会力量发展普惠养老的有效合作新模式，参加城市每千名老年人养老床位数达到40张，护理型床位占比超过60%，医养深度融合，力争实现“三提升”“两下降”“一满意”的目标。鼓励企业建立城市康养产业发展基金或发行企业债券，用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置资源等。鼓励发起设立采取股权投资等市场化方式独立运作的养老投资基金，吸引合作企业进入养老服务基础设施和服务领域。

2012年至2016年，全国城市养老机构照护比由1∶5下降至1∶4.5，农村养老机构照护比由1∶10.6下降至1∶10。尽管城市养老机构职工人数连续5年呈增加趋势，但农村养老机构职工人数却连续5年呈整体减少态势。截至2018年10月，全国共有173所高职高专院校开设老年服务专业。从分布情况上看，开设老年服务专业的高职高专院校主要集中于人口或劳动力输出大省，排名前五的省份分别为山东、四川、江苏、安徽、河北（辽宁并列第五）。但养老人才短缺态势依然显著。

2019年，养老服务人才培养的政策力度明显加大。一是提升教育层次。2019年9月，我国已启动第一个养老本科专业，即“老年福祉与管理”专业教育，弥补了专门性 养老专业的断层。教育部办公厅等7部门《关于教育支持社会服务产业发展提高紧缺人才培养培训质量的意见》（教职成厅〔2019〕3号）提出，“原则上每个省份至少有1所本科高校开设家政服务、养老服务、托育服务相关专业”。二是发布养老人才标准。《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》颁布施行，从养老护理员的技能要求、入职条件、发展空间、晋升时间等方面做出修改，为养老护理员培训、发展提供指导，将进一步促进养老人才队伍专业化、标准化建设。三是加大培训力度。民政部颁布《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的 实施意见》（民发〔2019〕88号），提出“确保到2022年底前培养培训1万名养老院院长、200万名养老护理员、10万名专兼职老年社会工作者，切实提升养老服务持续发展能力”。

截至2020年5月，北京、江苏、山东、重庆、四川、陕西6个省份具体明确养老人才培训目标。在制度保障方面，北京明确出台养老服务人才培养培训实施办法，重庆明确建立完善养老服务教育培训、就业、激励长效机制。从6个省份养老人才培训目标来看，山东、四川、江苏培训护理员都在10万人以上；北京培训养老机构院长数量目标最多，达15000名；江苏和山东则在社会工作者培训方面目标设定较高。在养老服务实训基地方面，江苏明确各区均设2个以上基地，四川明确每个州市培育1个养老实训基地。值得注意的是，重庆和四川较注重养老人才引进及师资培训，为养老服务提供持续不断的培训能力。

养老服务业自2013年开始进入市场化以来，各类企业纷纷涉足，从2014年地产、保险、医疗服务、康复辅具等企业的蜂拥而入，到2015年地产、保险、医疗、康护、器械、互联网、大健康等行业企业的群英荟萃，再到2016年国有大型企业和民营企业集团的资本介入与跨界涌入，市场主角逐年演变，彰显养老产业参与企业主体多元性的同时，也逐步显现着养老产业未来竞争格局。2016年，大量国有企业 开始通过各种方式进入养老产业，其中特别是以北京市为代表的地区，超过10家国有企业以不同方式进入养老产业各个领域，促进产业内改革与企业转型。大型国企进入带来大量资源与资金，同时能够更好应对养老产业投资额度大、周期长的问题，快速在产业内进行布局并扩张。

多家险资企业布局养老产业。目前，已有泰康、平安、国寿、合众、太平、太保、新华等险资企业在养老行业布局。保险资金投资养老社区已成规模，并积极参与医 养融合创新模式。据中国保险资产管理业协会统计，截至2017年6月，保险业共有8家保险公司投资了28个保险养老社区项目，计划投资金额近670亿元，实际已投资金额超过237亿元，全部建成时可以提供33万张床位。由于仅泰康在北京等15个城市的20个布点，就将达到400—500亿元的规模，全国险资实际投资体量应当远大于以上统计。

“物业服务+养老服务”模式在大城市渐成气候。2019年4月，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出探索“物业服务+养老服务”模式，支持物业服务企业开展老年供餐、定期巡访等形式多样的养老服务。自此“物业服务+养老服务”模式被认为是实现社区居家养老服务的有效途径。截至2020年5月，全国79家上市物业公司中就有18家开展“物业+养老”服务，未上市的物业公司也进行不同程度的布局。绿城服务、长城物业、保利物业、奥园健康等物业公司在北京、广州、深圳、长沙、杭州等城市开展“物业+养老”服务初具规模。

外资进入中国养老产业呈发展态势。截至2017年5月，至少有77家境外知名企业进入中国养老服务业。从企业所属国别情况来看，日本企业在华投资数量最多，达到39家；美国紧随其后，以11家位列第二位；英国、澳大利亚、法国分别以7家、5家、3家位列第三、四、五位；韩国、德国并列第六，均为2家；瑞典、加拿大、以色列、荷兰、马来西亚等均有1家企业在华投资；中国台湾地区也有2家企业进驻大陆。

2020年2月28日，国家统计局印发《养老产业统计分类（2020）》，将养老产业的范围界定为养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、其他养老服务、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设等12个大类，并对各个产业门类作出定义。这也许标志着我国养老产业拓展谱系、分类发展的黄金时代已经来临。

当前，我国养老服务业正处于改革以兜底保障为主的传统养老服务业、建立以长期照护为主的现代养老服务业的重大转型时期。为改变以政府直接提供服务为主、福利服务保障范围窄标准低等问题，政府一方面推动福利服务保障同经济发展水平相适应，同时引导社会力量逐步成为提供服务的主体。现代养老服务业不仅要服务于五保、 “三无”、低保等兜底保障对象，更应当面向全体老年人，以老年人身体机能水平和生活能力困难程度为标准，将满足失能、失智、空巢、独居老年人的生活照护需求作为工作重点。

世界卫生组织已将人口老龄化列为21世纪人类必须面对的主要卫生议题之一，其在《关于老龄化与健康的全球报告》中提出，21世纪，没有任何一个国家能够负担得起缺乏综合性系统的长期照护的后果。在政策方向业已明确的情况下，未来我国以长期照护为龙头，加快形成养老服务业整体发展和全面提升的格局，将成为长期发展趋势。 

下一步，我国急需在社区层面普遍开展对老年人行为能力和护理需求的等级评估。从国际上应对老龄化的经验来看，日本、德国等推行护理保险的国家不再进行经济状况的调查，而是面向所有的评估对象，以健康状况为主要依据，经评定委员会认定后均可享受同等的服务内容；而英国、美国等以税收支出为主的国家，一般先对老人的经济状况和家庭照顾能力进行核实，确属经济状况较差者或无人照顾者才能接受政府提供的护理照护服务和补贴。可以看出，老年人能力和需求评估是开展精准服务的前提和基础。未来我国应发挥 “三社联动”下扎实的基层工作治理体系的整体优势，立足社区将老年人的实际需求与社区服务网络、专业服务组织以及养老机构进行对接。只有将老年人需求落实到社区，才能为整个社会构筑牢固的养老服务基础，为实施积极应对人口老龄化的国家总体战略提供支撑。

专家介绍：

高华俊

北京师范大学副教授，北京师范大学中国公益研究院常务副院长。哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者，北京师范大学管理学博士。

文章来源：《社会福利》—《中国养老服务发展的国家行动》